民主没有捷径

民主没有捷径

北京大学中国经济研究中心教授

姚洋

2004-1-12

       一月十日晚中央电视台新闻联播节目报道了湖南省邵阳市民主测评市直机关的新闻。报道说，邵阳市为了加强对市直机关的监督，对各机关设计了测评问卷，刊登在报纸上，任何市民都可以填写问卷，并寄到专门部门进行统计。到报道时为止，已经收到问卷一万多份。邵阳的民主测评已经不是第一次了，去年就进行过一次。邵阳市政府规定，如果一个部门连续两年测评得分为倒数第一或第二，则该部门一把手必须自动辞职。在去年的测评中，公安和城管的得分最低。这意味着，如果今年它们的得分排名没有提高的话，它们的一把手就必须辞职。

       新闻联播时将这个新闻当作正面新闻来报道的。带有明显的推介倾向。事实上，这样的群众测评在其它城市也有，在党政机关内部更是普遍。然而，这样的群众测评真的体现了民主的涵义吗？它真的能起到监督政府的作用吗？

       先看后一个问题。群众测评设计者的初衷是将政府官员完全置于群众的监督之下，而且给予群众在一定程度上罢免官员的权力，从而提高政府行政和执法的效率和公正性。但是，这样的美好初衷可能事与愿违，非但无法起到正面作用，而且会极大地挫伤许多部门的积极性，抑制政府办事效率的提高。让我们想一想，有哪些人会愿意像新闻联播中那位接受采访的群众那样，花45分钟去填一张问卷呢？如果我在过去一年里没有被警察罚过款，没有因为没有完成门前三包而受到城管部门的惩罚，或没有在法院输过官司，那么我就不会去填写这张问卷，因为填写问卷花掉了我的时间，而我本可以用这些时间去赚钱，去和儿子玩游戏，或者干脆躺下来打个盹儿，消除一天紧张工作之后的疲劳；总之，我干吗要花时间去表扬政府官员呢？每个人在不经意之间都在进行着成本－收益分析。我去表扬官员，唯一的好处是官员可能会因此受到激励，以后更加努力为群众办事。可是，我不过是上百万群众中的一个而已，而且也不经常和政府部门打交道，因此，我的收益实在是太小了，小得甚至比不上45分钟对于我的价值。所以我不填写问卷是理性的。

       那么，谁会去填写问卷呢？最可能的人群是那些被警察、工商部门、城管部门或卫生部门罚过款、或者在法庭上输过官司的人。他们因为损失很大，因此最愿意投资精力去试图改变现状。无怪乎邵阳去年的测评中交警和城管的得分最低了。但是，这两个部门得分低可能恰恰是说明它们严格执法，因为对它们投反对票的人可能大部分是那些因为违法而被这两个部门处罚过的人。我因此很为邵阳的交警和城管两个部门的一把手捏一把汗，很担心他们今年不得不下课。

       群众测评的样本是一个有偏的样本，因为填写问卷的人更可能是那些对某些政府部门有抱怨的人。因此，即使不看统计结果，我们也很容易猜出来，哪些部门可能是得分最低的，它们肯定是那些窗口行业，即交管、城管、工商、税务和环保、卫生等部门。这些部门和群众打交道最多，因此也最容易引起群众的不满。而且，它们的工作力度越大，得罪的人就越多，因此也越可能得到负面的评价。在这种情况下，对职能部门来说最保险的策略就是少做事，这样，和群众打交道的机会少了，得到负面评价的可能性也就下降了。所以，群众测评是一种鞭打快牛的措施，保护了落后部门，惩罚了积极为公共利益严格执法的部门，它非但达不到提高行政和执法效率的目的，反倒会降低效率。

       难道说执法部门就不存在问题吗？难道没有一个群众的问卷反映了真实情况吗？当然不是。人所共知，政府的行政和执法部门还存在许多问题，吃、拿、卡、要现象仍然普遍存在，少数执法人员甚至利用手中的权力为非作歹。但是，利用群众测评的方式来解决这些问题却是病急乱投医的措施。除产生一个有偏的样本外，它的另一个问题是它的匿名性，政府既不知道是哪个特定的个人反映的问题，也不知道他到底反映的是什么问题。在这种情形下，评分低的部门想要改正缺点都是困难的。而且，这种匿名性和民主精神是不相符的，因为它极可能助长民众不负责任、甚至盲目发泄不满情绪的倾向。

       必须意识到的是，群众的判断和要求并不总是符合社会利益的。对社会利益的评判必须依赖于法律、习俗和道德所预设的标准。在这里，对法院的工作进行群众性的民主测评是最要不得的事情。法院的司法权威和标准是法律，而不是群众的意见。如果法院院长的去留标准不是法院对法律的忠实程度，其结果将是社会利益的丧失，是社会组织的破坏。

       民主没有捷径。民主的理论和实践告诉我们，代议制民主是最有效的民主组织形式。现代社会选择理论的奠基人肯尼思·阿罗所提出的著名的不可能定理告诉我们，除独裁体制而外，没有一种全民参与的政治过程能够永远实现逻辑上一致性的决策。美国加州直接民主的失败就是这个定理的最好佐证。加州通过一系列的全民公决对州政府的税收能力进行控制，最著名的是1980年代初对房地产税税率的限制。但是，另一方面，在利益团体不断的游说下，政府的开支项目增长很快。加州的巨额财政赤字就是在这种背景下产生的。财政压力使加州的政府开支捉襟见肘；由于缺乏资金，加州的中小学教育已经属于美国最差的几个州之列。

代议制民主的一个作用就是要解决直接民主下民意过于分散的问题。在代议制民主下，普通民众通过他们所推举的代表来表达自己的意愿。但是，代表们不是表达民意的传声筒，而是具有独立思想和判断能力的个人；他们会根据自己的判断来投票。因此，民众在推选代表时，更要看重代表们的判断能力，而不是他们能否被动地代表民众的声音。在代表当选之后，他们在特定的场合、议会或人代会，就国家的法律和政策进行辩论，并时常组成不同的联盟。这些辩论和联盟的过程是一个意见趋于集中的过程；用中国人熟悉的语言来讲，就是一个民主集中的过程。在这个过程中，不同的主张经过竞争和锤炼，在一个运转良好的民主体制中，可以想见，那些有利于社会整体利益的主张最终会成为国家的立法和政策，因为只有这样的法律和政策才最终会得到多数民众的支持。

       民主一定不能是匿名的，否则我们就可能重蹈文化大革命的覆辙。代议制民主的另一个作用就是可以让我们进行就事论事的公开讨论。一方面，这可以抑制民众的不负责任倾向；另一方面，这可以对政府进行有针对性的监督。在一个复杂的社会里，对政府的监督是需要专门人才的。而且，一个普通个人可能只是从自身利益出发对政府进行评判，而专家则可以综合各方面的意见，权衡各种利弊，从而对政府政策做出理性的判断。

我国的人大制度正在趋于完善，发挥人大对政府的监督职能是大势所趋。那么，为什么地方政府却更愿意借助非制度化的群众测评来监督官员呢？一个原因可能是，发挥人大的作用需要做许多细致的工作，不是一蹴而就的事情。比如，在目前的体制下，要产生有真正参政能力的人大代表都是比较困难的。在不允许竞选和演说的情况下，民众如何能够判断谁有参政能力呢？改变目前的这种状况需要各级主政官员做大量的组织工作。相比之下，走群众测评这样的民主捷径要省劲得多。而且，这种全民参与式的民主容易引起群众和媒体的反响，由此可能成为主政者的政绩之一。然而，地方主政者弃制度化的代议制民主不用、而瞩意于直接民主的最重要的原因，依我所见，是因为代议制下的人代会制度绑住了他们自己的手脚，而全民参与制的民主测评则只是针对各职能部门的，市级领导不包括在内。但是，如果交管局长可以下课，那么，主管交管的副市长和副书记是否也应该下课呢？在这个问题上，民主测评把民主监督的本末颠倒了：制度化的民主监督更应该是针对主要政府官员的，而民主测评却完全针对部门领导。慕绥新当沈阳市长时俨如黑社会老大，但他独怕人大代表的置疑，因为后者可以在法治的框架下和他据理力争。

       当前，城乡基层选举正在全国稳步推广，更高级别的选举可望在不远的将来实行。群众性的民主测评和这个趋势不相协调，它助长了民众的不负责任倾向，也为地方主政者提供了一个偷懒的“民主”捷径，使他们可以逃避真正的民主监督。但是，民主化进程没有捷径可走；完善群众监督只有一条路可走，这就是加强代议制的人民代表大会制度。