柳昌清：再论精准改革“公共侧”——是理顺体制机制，还是继续“头疼医头脚疼医脚”?

    一
    在《精准改革“公共侧”》（中国改革论坛网，2006年2月25日）一文中，笔者初步指出，在当前，亟需改革的是“公共侧”。
    在那篇论文发表后，笔者注意到了我国经济学界泰斗吴敬琏先生指出了“供给侧改革”中产生的偏向问题。他说，“供给侧改革”所针对的多是中国经济的结构性改革。在金融危机以后，一些国际组织在欧洲国家推结构性改革。我查了一些文献，当时结构性改革说的是政治、社会、经济结构的改革，也就是我们说的体制改革。但是和我们供给侧联合在一起的时候，常常被人理解为供给侧的结构调整，现在可以看到很多这样的报道，供给侧的结构性调整实际上回到了老办法，就是用行政力量调结构。一方面下达指标压缩过剩产能，消除房地产库存，要求网络提速降费，另一方面设置各种各样的扶持基金和高新技术开发区，企图用高投资、高补贴推出一个科技创新的高潮。可是近年来的经验证明优化结构必须优化良好的体制机制，再辅助必要的行政手段。主要依靠行政手段调结构是很难取得成功的。提高经济发展的质量，是主要依靠市场的力量，还是主要依靠行政手段？这是一个很大的问题。从理论上来说，大多数人都承认市场力量能促进资源从供过于求、效率低下的企业流出来，转向效率较高的企业，实现决策优化，也承认市场能有力激发创新和创业的活力，达到奖优罚劣的目的。但是建立健全市场机制是很不容易做到的事，而且需要相关的机构和人员放弃一切既有的权力和利益，所以往往步履维艰。(吴敬琏：《主要依靠行政手段调结构是很难取得成功的》，中国经济周刊，2016年3月1日)
    美国哥伦比亚大学教授、2001年诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨在中国发展高层论坛上指出，最近几个月中国在讨论供给侧改革和需求侧改革，这里我简单的谈几点。首先，供应并不能够提升需求。但是需求如果结构合理的话，可以对供应侧产生积极的影响。第二，在没有充足的需求的时候，供给侧的改革反而会增加失业，而不会促进增长。我们需要记住，美国80年代的供给侧改革就是失败的。斯蒂格利茨认为，从整体来看，全球市场已经失去了“方向感”，在很多情况下更多的是意识形态战略的务实主义，所以在讲到供给和需求的时候，就更应该在公共和私营部门之间取得平衡。市场没办法按照自己的速度来修复这种平衡，所以我们需要做一系列的机制性的安排和政策的调整。（约瑟夫·斯蒂格利茨：《警惕80年代美国供给侧改革的失败》，一财网，2016年3月19日）
    斯蒂格利茨所说的“在公共和私营部门之间取得平衡”，实际上就是“公共侧”改革。这才是最需要的精准的改革，因为“市场没办法按照自己的速度来修复这种平衡，所以我们需要做一系列的机制性的安排和政策的调整”；同时，由于我国传统体制的惯性，使得“公共侧”改革更容易被忽视、被推诿、被抵制、被取消。由此造成了今天“三期叠加”、“四降一升”的困难和严峻局面。“三期叠加”就是经济增长换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期叠加到了一起。“四降一升”是“三期叠加”的后果和表现形式，即经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降和经济风险发生概率上升。
    “三期叠加”只是就经济层面而言的，如果考虑到社会和思想理论层面，那么，可以说，现在是“五期叠加”，包括“社会矛盾增多期”和“思想理论混乱期”。 “五期叠加”造成了严峻的经济社会文化局面，迫使当局不得不采用包括用行政手段“三去一降一补”、强化“维稳”和钳制舆论等极端做法来应对。这五“期”中，除过经济增长换挡期有其客观必然性以外，其他四“期”不能不说是由于以前理论创新和体制创新不到位、决策行为短期化造成的。如果我们在全面深化改革的过程中，还不能完成理论创新和体制创新、理顺体制和机制，继续“头疼医头脚疼医脚”、治标不治本，改革全面而不深化，问题暂时解决以后又会复发甚至加重，那么，终究有一天，积累的问题和矛盾会越来越多、越来越严重，会形成“无药可医”的局面。
    实际上，许多发展中国家之所以在市场经济中不能持续发展、进入到发达国家的行列和水平，都是因为没有或无法完成“公共侧”改革、因而越不过“中等收入陷阱”。“中等收入陷阱”形成的根本原因就是该国的社会政治不能实现“公共”与“私人”之间在权利和利益方面的对称及平衡，体制和机制不合理阻碍了经济可持续发展。
    二
    就我国的情况来说，如果细分，“私人”包括私有、私营、私用，“公共”包括公有、公营、公用、共有、共营、共用，“公共”与“私人”相互及其内部之间的关系很复杂。改革开放中出现的各种问题，归根结底，都可以归结到没有弄清楚、处理好这些关系，出现了许多理论、制度、决策上的漏洞、空子和偏向，使得化公为私、化共为私、公权谋共、公权谋私、营公谋共、营公谋私、损公肥私、损公肥共、损共肥私等行为往往能够成功，贫富分化、分配不公、社会矛盾、思想混乱由此而加剧。另一方面，是经济社会发展所迫切需要的公共理论、公共舆论、公共道德、公共权力、公共秩序、公共服务、公理、共识等却不能正确形成，正不压邪，甚至无正压邪。“公共侧”改革，就是要从根本上扭转、改变这种局面。
    “公共侧”改革，包括城市居民住房公营、全民所有资产（国有资产）联利经营责任制、公共教科文去行政化等三项关键性改革和与其配套的改革。这三项关键性改革就是要纠正我国过去公共权力和公共资源配置极不合理、严重扭曲和阻碍现代化建设和经济、文化、社会可持续发展的关键问题。例如，我国的城市土地是国有的，而住房作为不动产、变动不大，居民住房应该实行公营和计划管理。而且这方面已经有了新加坡的先例。城市居民住房由政府提供，也为农民工入户城市创造了条件，使工业化、城市化、农业现代化能够同步发展。可是我们却把本属国有的土地批租给个人，让个别人官商勾结，抬高房价，从中大赚其钱，而让土地的真正主人再掏数倍的钱去买房，使农民工难以在城市落户，阻碍了城市化的步伐，使消费需求难以正常增加。同时还加快了贫富分化，使腐败爆发式大量产生。房地产业过快发展，不仅使商品房大量库存，还带动许多产业形成产能过剩。
    公共教科文的发展，本来要服从学术权威，才能推动教科文事业不断创新，不断提高水平，为社会培养时代需要的合格人才，给企业的创新和行政管理的改进提供上游新成果，促进服务业的发展。现在我们对科学技术是第一生产力、科教兴国、建立创新型国家的道理都知道了，也意识到了文化软实力的重要性，但是，还没有意识到教科文必须遵循自身的规律，需要服从学术权威而不是行政权力，还在用行政化的方式来管理和推动教科文的发展。党政职能部门成了高校和科研院所的上级领导，学术附属于行政，行政职务成了获取学术地位和待遇的制高点，学术的神圣和尊严逐渐丧失，学术组织的学术性逐渐减弱，专家学者的社会责任感逐渐淡漠。在这样的环境和条件下，即使是高校和科研单位的教研人员，也把更多的注意力放在了怎样获得行政职务并不断得到提升方面，而不是放在学术和技术水平的提高和创新方面。在学术和技术水平的提高方面，又放在了按晋升的要求去跑项目、找刊物、找评审专家方面，重视练“外功”而轻视练“内功”。在科研上，又是找最容易出成果的地方着手，不去攻坚，重视练“软功”而忽视练“硬功”。这样还使学术、技术的评价方式和评价标准发生了扭曲，大家不再关心学术上、技术上的进步，而是能不能立上项目和立上哪一级的项目？能不能获奖和能获得哪一级的奖项？能不能发表和发表在哪种刊物上？这种行政化的科技教育管理方式，必然培养不出世界一流的科技人才、使全民族的科技素质得到实质性提高；不能最大限度地发挥科技人员的积极性、创造性，科技创新很难自主完成。教育、科研、医疗、文化事业发展大大落后于社会需求，形成上学难、看病难、大量学生都跑到国外去上大学和研究生、许多科技人才都到外国研究机构或企业从业、外国文化产品充斥国内市场的局面。既使科教兴国的目标不能实现，又阻碍着现代服务业的发展，阻碍国民收入增长达到发达国家的水平。针对这些问题，我们不能不进行公共教科文去行政化的改革。
    过去我们都提“公有制”，这在计划经济条件下可以说得通。在市场经济条件下，有了“产权”的概念，只能是共有制；如果还是“公有制”，产权就模糊了。把计划经济条件下的全民所有制（公有制）改造成市场经济条件下的全民共有制，是一个进步。把全民所有制企业变成国有企业，却是一种退步——“国有企业”不是社会主义的特征，不仅资本主义国家有国有企业，而且中国封建专制社会（汉武帝时）就有，而全民所有制企业只有社会主义国家才有。
    我国的“国企”改革，大体上经历了扩大企业自主权、政企分开、建立现代企业制度三个阶段。应该说，改革是逐渐深化的，但是还没有解决根本问题。从外部来说，没有真正实现政企分开、政资分开，“国企”及其负责人还处在“官本位”的体制内；从内部来说，没有建立起现代企业制度中的制约和监督机制，其中最关键的是，没有明确、完善的股东和董事制度，因而形不成完善的股东会、董事会、监事会制度，“新三会”与“老三会”同时发挥作用。
    把企业家统一到“官本位”的体制内，就扭曲、破坏了他们正常成长和发挥作用所需要的条件。现在的党政领导实行任期制，而企业家（无论是共有制企业家，还是私有制企业家）最好是终身制，企业家的地位和收入随他所经营的企业而变化——企业发展到多大，企业家的地位就多高；企业亏损、规模缩小，企业家的地位就相应降低；企业破产，企业家下岗。企业家的升迁是自发进行的，企业家有自主权；而党政官员的升迁是上级任命的，可以随时调动，官员没有自主权。如果把共有制企业家也纳入官员队伍，一是必然导致企业家的短期行为，不对所经营的企业和资产做长期打算，而是只作为官阶晋升的一个跳板；二是企业家没有自主权，搞好搞坏对官阶晋升也不关键，关键是掌握着调动和升迁权柄的上级领导和有关人员。这种权力关系还会形成另外一种情况：一些领导干部利用政府对国有企业经理的任免权，在某企业经营好的时候对原有经营者取而代之，把企业搞坏搞垮后再回到党政官员队伍。这样怎么能把企业搞好？
    现有国企的资产，实质上是全民所有资产，但不可能所有公民都成为股东，那样因为股权太分散，仍然形不成内部制约和监督机制。也不能完全让企业内部的人员作为股东——那样会形成内部人控制的问题，出现企业职工工资福利侵蚀利润的问题。具体共有制企业的股东又必须对企业有知识、感兴趣，能胜任股东的工作。这个问题需要认真研究。初步考虑，现有称职的国有企业负责人、高层管理人员、营销人员、科学技术人员、其它职工代表、高校和科研院所的有关专家、银行主管贷款给企业的业务经理、熟悉企业情况的律师和会计师、原私营企业或外资企业有经验的经营管理人员，等等，都可以作为代表全体劳动人民经营具体企业资产的代理股东，经过资历审查或考试，评定合适的职级。也就是说，不同代理股东由于资历不同，经营的资产数量有差异：有些代理股东经营的资产多，可以进入董事会；多数代理股东经营的资产少，不能进入董事会，但有着现代企业制度中的股东所拥有的权力和责任，也可以进入监事会。确定代理股东的数量和职级，要以现有国有企业为基础?点击此处阅读下一页)
        
    按照建立股东会、董事会、监事会所需要的合理人数和结构，来具体确定。实行股份制的国有控股企业和合资企业，要考虑到其他股东的情况，按照建立股东会、董事会、监事会所需要的合理人数和结构，来具体确定。代理股东可以按一定比例从企业利润中获取代理费。
    全民所有资产联利经营责任制改革为混合所有制的发展奠定了基础，避免了在现有体制条件下发展混合所有制容易产生的全民所有（国有）资产流失的问题：因为改革后的资产，都有了责任人，责任人不会让自己的资产被别人拿走。全民所有资产联利经营责任制改革也为以后的兼并重组奠定了合理的基础：因为改革后的兼并重组不再是不承担责任的行政行为，而是与资本经营者的利益密切相关的企业行为。
    如果说，采用行政命令的办法解决“三去一降一补”难题是“扬汤止沸”，那么，通过“公共侧”三项改革来解决“三去一降一补”难题就是釜底抽薪。通过行政命令的办法去库存、去产能、去杠杆、降成本、补短板，类视的事情过去都做过，但在做过以后，很快问题又形成了、严重了。这是因为，体制机制没有改变，就像人体没有免疫力。原有体制机制的弊端就像病菌一样，用了抗生素病情会减轻一下；停用抗生素旧病又复发了。时间一长，病菌产生抗药性，更难对付。
    例如，现在房地产业面临着艰巨的去库存任务。要去库存，就要降价销售，可私营房地产商会这样做吗？只有实行公营，把积压的住房由政府统一收购，然后用优惠的价格卖给经济不太宽裕的无房户（包括大量要入户城市的农民工），才能解决这一问题。通过解决这一问题，完成住房制度由私营变为公营的改革，为以后的良性发展奠定基础。政府收购住房所需资金，可以把扶贫资金转用一部分：因为有些自然条件恶劣的贫困山区，在本地投入再多的资金，也无法相应地提高收入，还不如让这里的农民搬迁，直接进城或替代进城（农村条件较好的农民工入户城镇，贫困山区的农民搬到条件较好的农村）。
    在“全资会”建立的过程中，可以同时解决产能过剩的问题，关停在行业中技术和管理最落后的企业和矿山，矿山收回，设备和厂房拍卖，用于其他投资及职工的安置。只有用于其他投资的资本才作为全民所有资本进入计算和经营。
    股市本来是在资本合作经营和必要时交易的长期发展过程中形成的，投资是基础，交易是必要，投机是副产品。我国的股市是“速生鸡”，一产生就主次颠倒，甚至喧宾夺主，完全变成了以投机为目的，不是“买股票”，而是“炒股票”，不再关心发行股票的企业的生产经营情况了。这样的股市对企业来说，只起到“圈钱”的作用，起不到监督作用。要通过全民所有资产联利经营责任制改革，改造中国的股市，使其由“速生鸡”变成“原生鸡”。具体做法，是规定一个时间段，让持有国企股票的股民选择是否成为该企业的股东甚至董事，股东拥有的股票要达到一定数额，董事的股票额更高；有期望的人，股票数不够，可以买够；没有期望的，可以卖出。当该国企进行改革、召开股东会和董事会时，持有相应数量股票的股民就可以以股东甚至董事的身份参加，享有相应的权利。由此改变风气，使越来越多买股票的人成为投资者，盯紧股票发行企业的生产经营情况，甚至以股东甚至董事的资格参与经营。这样可以逐步改变我国股市的风气，使其更好地有利于实体经济的发展，克服过度投机，降低股市风险。
    三
    “公共侧”三项改革，精准地、关键性地落实十八届三中全会关于全面深化改革决定所提出的基本目标，其中，全民所有资产联利经营责任制改革和公共教科文去行政化改革精准地、关键性地落实“使市场在资源配置中起决定性作用”的目标，城市居民住房公营改革精准地、关键性地落实“更好发挥政府作用”的目标。
    在发展社会主义市场经济的过程中，我国的各级党政领导机关，确实发挥了领导作用，做了大量的工作。但是，如果从政府在市场经济中应有的地位和作用来说，还存在两方面的问题：一是管了许多不该管的事；二是该管的事没有管到底。关于第一个问题，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中，就早已指出过，他说：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”全民所有资产联利经营责任制改革和公共教科文去行政化改革，就是把党政领导机关“不该管、管不好、管不了的事”、“ 有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位”。这两项改革，也可以说是对邓小平提出的问题找到了解决和落实的方案。
    关于第二个问题（该管的事没有管到底），最重要、最典型的就是城市居民住房的问题。这个问题，政府从各个不同的角度管了不少事，可以说已经接近公营和计划管理了：从规划、买地、卖地，到提供经济适用房、棚户区改造、城中村改造，再到出台限购、调控政策。使人大惑不解的是：为什么政府能卖地，就不能卖房呢？如果政府卖房，不就可以控制住房的价格了吗？既然政府能出台限购政策，为什么不能对居民住房实行计划管理呢？居民住房实行公营和计划管理，可以解决防止贫富分化、腐败产生的问题，可以体现“人民政府为人民”，可以破解城市化的“瓶颈”难题，可以防止房地产发展失控，等等，为什么大家都看不到呢？这其中可能有一个原因，就是认为：我们搞市场经济了，不能再用计划管理的方法了，一切都要交给市场。其实，直到现在，我们有许多方面还在沿用计划管理的方法。例如经济发展和GDP的增长，短期的、长期的，都要有个计划，有个指标。决定GDP的因素很多，变化也很大，不宜计划管理却有计划和计划管理，我国的产能过剩、高库存、高杠杆等，在很大程度上都是为了完成和超额完成这个GDP计划指标而造成的。住房是不动产，居民住房变动不大，是可以计划管理的，却没有计划管理。如果要总结我国现代化过程中最大的失误，那么就是接二连三的选择错误，从人口计划生育政策，到大跃进、人民公社、文化大革命、房地产唯经济政策（忽视了其社会政策的一面），等等。现在搞全面深化改革，又到了一个关键的选择关口：是选择治本——理顺体制机制，还是继续“头疼医头脚疼医脚”呢？两种选择，两种前途。