高尚全：使市场在资源配置中起决定性作用

    十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”市场在资源配置中起决定性作用，要求我们必须遵守市场经济的一般规律，更好发挥政府作用，使经济社会获得持续健康发展。这对实现“两个百年”的目标、实现中华民族的伟大复兴都有重大的现实意义和深远的历史意义。
    对市场配置资源的认识过程
    社会主义市场经济的内涵，特别是市场在资源配置中处于一个什么样的地位、应当发挥什么样的作用，我们党对这一问题的认识，经历了三个阶段。
    第一个阶段：从十二届三中全会到十四大和十四届三中全会。1984年十二届三中全会提出，社会主义市场经济体制是有计划的商品经济，1987年十三大提出了社会主义商品经济，其内涵是计划调节与市场调节相结合，在描述运行机制时谈到国家调控市场、市场引导企业，虽然隐含了国家计划走向间接调控的意思，但计划仍占据着重要地位。有人简单认为计划经济就是社会主义，有人主张回到计划经济为主、市场调节为辅的提法。在这种不利情况下，小平同志的南方谈话使改革回到了正确的航向，小平同志明确提出，“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划。市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。” 此后，经过对过去社会主义经济建设经验得失的认真总结，十四大提出“市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。十四届三中全会将表述修正为“市场在国家调控下发挥基础性作用”，并在此基础上，构建了社会主义市场经济的五大支柱。
    第二个阶段：从十四届三中全会到十六届三中。社会主义市场经济初步建立并运行多年之后，一些深层次的矛盾逐渐暴露，对社会主义市场经济的进一步完善成为一项重大的理论和现实命题。国家宏观调控是作为对资源配置的前提条件，还是属于市场经济的重要内容？宏观调控是资源在市场配置的基础上发挥政府的作用，还是资源在政府作用下发挥市场的作用？资源配置的主体是政府还是市场？是政府主导还是市场主导？原有的定义均无法厘清这些问题，而这些问题一旦搞错，社会主义市场经济就有可能沦为计划经济的翻版。党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。将社会主义市场经济的内涵进一步拓展为更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。
    第三个阶段：从十六届三中全会到十八届三中全会。十六届三中全会以来，虽然已经明确了“市场在资源配置中的基础性作用”，但是市场的这个基础作用与国家宏观调控的关系在很多情况下还是容易被混淆，看得见的手经常取代看不见的手发挥作用，造成市场的紊乱。各级政府和部门总是过分强调自己的宏观调控职能，很大程度上是计划经济时期行政性控制的翻版。尤其是在遇到国际性的经济、金融危机时，政府的紧急干预措施被当作圭臬，使市场在资源配置中的基础性作用被削弱，同时造成了产能的大量过剩。必须明确，政府宏观调控不是资源配置的前提，配置资源的主体是市场，而不是政府。于是十八届三中全会《决定》明确提出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”
    经过这三个阶段，我党对社会主义市场经济内涵的认识，从基础性作用上升到了决定性作用，这是解放思想带来的重大突破，是经济体制改革的重大创新，也是下一阶段全面深化改革尤其是深化经济体制和政治体制改革的工作重心。
    以市场在资源配置中的决定性作用来深化改革
    《决定》指出：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”必须紧紧围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用来深化改革，核心是要厘清政府与市场的关系，重点在于进一步夯实市场基础，注重运用市场经济的普遍规律，强化社会主义市场经济的一般特征。
    第一，发挥市场在资源配置中的决定性作用，要求市场资源要素的流转和聚集由市场的价值规律主导，并要剔除其中不良垄断和过度行政管制等人为设置的限制市场资源要素流动的各种障碍。为此，《决定》明确提出：“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。《决定》还旗帜鲜明地指出：“实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。”这就对我国目前电信、能源、金融等领域仍广泛存在的行政垄断提出了明确的改革要求。《决定》同时就这些方面关键环节的改革提供了明确的思路：“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用。”
    《决定》还在保持稳健的基础上，逐渐放开对农村土地这一重要市场资源的束缚，决定要求：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这有利于保护农民财产权，并能够推动农村土地按市场规律进行流转，为土地价格形成机制带来更多的市场化因素。这是紧紧围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用深化改革的一项重大内容。
    第二，发挥市场在资源配置中的决定性作用，要求市场主体必须符合市场经济的要求。国有企业是我国社会主义市场经济中制造商品和提供服务并参与市场竞争的重要市场主体。长期以来，我国国有企业虽然经过多轮市场化改造，但仍存在一些不符合市场经济要求的问题，比如绝大多数国企领导都有从政履历并带有行政级别，国有企业所具备的这些独特资源影响了市场的平等性要求、公平竞争等等。为此，《决定》指出，“国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。”针对国企领导的行政背景等突出问题，《决定》也提出要“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”。目前，国资委正制定关于央企一把手进行市场化选聘的政策，这是围绕市场化决定性作用作出的有益的改革探索。
    第三，发挥市场在资源中的决定性作用必须准确定位宏观调控。《决定》指出：“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。”这表明，宏观调控是以财政政策和货币政策等间接调控手段为主，而非直接的行政手段；宏观调控的目的是在国家整体层面促进经济总量平衡和整体的经济结构协调，避免区域、系统性风险。结合《决定》对市场的决定性作用表述，可以明确宏观调控是在市场配置资源的基础上发挥政府的作用。
    如何撬动市场力量应当成为政府宏观调控考虑的重点，政府应避免频繁过度采取短期不得不直接介入市场的行为，同时要考虑经济运行恢复常态时的“淡出”安排。
    更好发挥政府作用
    《决定》指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”围绕市场在资源配置中起决定性作用，必须切实转变政府职能，减少政府对资源的直接配置，加强优化政府的公共服务职能，强化市场监管，维护市场秩序，保障公平竞争，建设《决定》要求的“法治政府和服务型政府”。
    一是，转变政府职能，必须明晰政府与市场的不同职能。市场在资源配置中起决定性作用，表明经济发展的主体力量在市场，企业和老百姓才是创造财富的主体，政府应该是创造公平竞争环境的主体。政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来，政府要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。
    明确了政府与市场的不同职能，政府要引导产业的升级发展，就会避免直接干预，尽量通过市场的决定性作用来实现促进产业升级的目标。《决定》指出：“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。”但是一些地方政府不顾这种市场经济一般规律，不顾产业基础和市场环境，只管通过给项目、定企业的行政方式，以土地和贷款的优惠吸引投资，造成无序的产业扩张，形成产能过剩，导致企业、产业和政府都陷入困境。如，有的地方为了支持新兴产业，要拿出100亿资金，这100亿如何分配？用老办法，通过财政部门分配，撒胡椒面，重点不突出，效果不明显，而且容易造成分配不公和腐败。为此有专家向地方的主要领导同志提出建议，通过基金的办法以市场机制来配置财政资源，通过竞争和专业管理，提高了资金使用效率，并能够使政府扶持资金不断发展壮大。这个方式一方面尊重了市场的一般规律，一方面又帮助政府实现调控目标，同时节约了资金，尊重和发挥市场的决定性作用就能够一举两得。
    二是，转变政府职能，必须加强政府公共服务。《决定》指出：“让发展成果更多更公平惠及全体人民。”政府应当着力建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。建立公平的社会保障体系是发挥政府积极职能，防范市场失灵的重要内容。市场经济优胜劣汰的规律决定了市场在优化资源配置的同时也会产生许多失败的被淘汰者。而即使是市场竞争的优胜者有时也难免因为天灾人祸的影响而遭遇危机。公平的保障体系能够为市场主体参与市场竞争免除后顾之忧，为广大社会成员提供有效的义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等基本公共服务，促进市场经济和谐健康发展，使经济发展的成果充分体现为人的全面发展。从我国的国情出发，社会公平保障体系的建设主体是政府，政府发挥着关键性的作用。
    三是，转变政府职能，必须以建设法治政府为导向，落实放权、限权、分权。《决定》要求全面正确履行政府职能，并要求“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。落实《决定》的这些放权要求有利于调动社会的积极性，有利于改革红利的进一步释放。
    落实《决定》的转变政府职能要求，除了简政放权之外，必须通过法治的手段推进法治政府的建设。为此，《决定》明确要“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。 法治的要义在于限制公权、保障公民权利。这就必须要尊重宪法的权利本位，使政府公权行为，法无授权即禁止，公民权利行为，法不禁止即自由，《决定》指出：“宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。”为此，要进一步完善人民代表大会制度，使各级人民代表能够依法对行政权力进行制约，通过制度安排，让全体人民依法平等享有权利和履行义务，进一步实现社会公平正义。
    （作者：中国经济体制改革研究会名誉会长。本文系北京市哲学社会科学规划项目研究成果）