厉以宁：中央不能随便兜底“地方债”

    编者按：今年两会，地方债纳入预算第一次写进《政府工作报告》，防范和化解政府性债务特别是地方政府性债务风险成为热点话题。地方债第一次写入《政府工作报告》释放了什么信号？如何厘清对地方债的错误认识？新的地方债置换计划是否会对经济造成冲击和影响？经济新常态下，中国经济新的增长点在哪里？就这些问题，本报记者专访了全国政协常委、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁。
    记者：3月5日，国务院总理李克强所作的《政府工作报告》首次提到地方财政赤字数据。而与此同时，提请十二届全国人大三次会议审查的《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》中，地方债务与赤字也占据了重要篇幅。您认为这释放出什么信号？
    厉以宁：从中央释放的这些信号可以看出，地方债务是可以存在的，并不是要一概加以否定。这里关键是要考虑三个问题：一是借的钱有什么用，二是能不能让这些钱真正用到实处，三是借的钱怎么还。
    客观来看，现在的地方债务很多不符合这三个条件。有些地方领导为了使自己的GDP增大，不顾一切搞一些项目。有的项目建成以后，就变成污染型项目，破坏生态环境；有的项目建成以后，跟原来的预料是不一样的，是赔钱的项目，老百姓的生活也没有得到改善。最要紧的还是第三个问题，原来地方想通过卖土地还债，但是土地不能卖了怎么办，土地卖的钱不够了怎么办，这其中还会出现很多管理不善，甚至贪污、受贿等各种各样的问题。所以老百姓对地方债务形成一种不好的看法。这才是问题所在。
    既然地方债客观存在，面对地方债今后怎么办？首先要符合法律。地方发债要根据《预算法》进行监督，而且还要有一套程序。这套程序如果能符合的话，经过各种审查，地方政府应该受到约束，受不到约束是不行的。
    另外，靠什么还是个大问题。很多地方政府当时借钱就没准备还，总以为中央政府能兜底。中央这次表现出“铁石心肠”的态度，也是在提醒地方政府，今后地方举债一定要规范化，严格审查、严格核算、用到实处。
    记者：当前，地方政府对负债存在哪些认识上的误区？
    厉以宁：目前，地方政府负债分三种形式：第一种是银行信贷。政府钱不够，让银行贷款支持。第二种是发行债券。地方政府付债券。第三种是信托融资。建成的项目中有些可以转卖出去，钱就可以收回来。三种方式都可以做，不能说哪种形式是最好的，要根据实际情况来看。
    我经常到地方去，了解地方政府存在两种错误认识：第一种想法，是认为政府贷款是为公的，是把地方经济发展上去，如果追查，地方官员没从中捞任何一笔钱，债务多大就无关紧要了。
    至于说客观形势变了造成负债，只是当时对形势估计不足，并不是由政府主观造成的，比如有的省大建钢铁厂，现在产能过剩，需要拆掉很多厂。像这种账就是坏账。
    项目为什么赔钱有各种原因，很复杂。比如，当初拟定项目时不知后来形势的变化。地方搞项目时，认为反正是国家的项目借来的钱，花钱大手大脚。还有一点，缺乏人才。原来的干部不懂做企业，按照过去的政府投资做而造成项目亏损。
    第二种想法，是相信中央会兜底。我在一些地方与干部谈到这个问题，大都存在这种想法，认为中央肯定会兜底的。债务再大，如果没有贪腐问题，拿地方也没办法。即使中央不兜底，有的地方政府认为我们有矿山、有土地，怕什么。这都是当前存在的一些错误认识，是必须要认清的。
    在美国也有地方债。比如美国的底特律城市都破产了。如果是联邦制的国家，中央不管地方财政，地方政府破产就破产了。中国不是联邦制，不会有地方政府破产，以致造成地方政府的依赖思想，现在是跑项目，将来是跑债务。所以说，在中国的体制下，必须明确，中央不能随便兜底，也不能为所有的地方债务兜底。中央即使需要兜底，也一定要经过严格的审核程序，不能随便说了就算了。
    另外，还有一条一定要明确，地方的主管官员要实行终身负责制。如果在任时有债务一定要追究责任，调走前一定要审查弄清楚。不能升了官离开当地债务就不管了。
    记者：财政部副部长朱光耀提出，国务院已明确批准一万亿地方债置换计划，相对于地方债规模来说，可能不会满足地方需求。根据目前财政部部长楼继伟所言“开前门堵后门”的计划，有两种途径，除了置换，还有发债。债务发行是否会对已经面临下行压力的中国经济造成冲击？
    厉以宁：地方债劵多少，什么时候卖，利率多高，什么时候开始还，等等，这些在国外是非常严格的，而且必须在债券市场上卖。但是我国真正发行地方债券还不多。很多都是经过银行担保，这种情况问题比较大，是计划经济下的办法，不是市场的办法。发债券是市场的办法。
    用市场作担保，这样做肯定会对中国经济造成大的冲击和影响。银行也叫苦。前几天开会中国建设银行行长张建国说，银行也是弱势群体。当时大家都笑了。其实，张行长说的主要是银行自主权的问题。政府让银行给某个企业贷款，银行明知不行，但不贷款有可能把官都撤了。银行认为没有自主权顶不住官，所以才有“弱势群体”的说法。
    至于这种发债的形式对经济的冲击能大到什么程度，这不好说。各地原来的基础不一样，使用的方式不一样，项目的好坏也不一样，所以很难讲。最好的办法是参照国外城市的一些经验，用公共投资基金的办法，成立公基金，由基金发债券，或者引入一些民间资本，通过大力发展农村金融，来解决资金问题。在这个过程中，要将项目公开，比如，这笔钱是准备修建发电厂的或修建城市的各种项目，信息公开透明。如果支出全部公开，市场运作非常清晰，全部市场化运行，从这个途径融资，就能起到非常好的效果。现在，我们还没做到这一点。
    记者：经济新常态下，中国经济新的增长点在哪里？
    厉以宁：中国经济从过去的高速增长逐步走向中高速增长，很多产业要不断升级，需要寻找新的动力，目前，数量规模的扩大、投资的驱动，已不能适应新的情况。那么，在这种经济新常态下，我国经济新的增长点在哪里呢？我认为有四个。
    一是将结构调整做好，大力发展高新技术。光调整、关停并转不建新的不行。通过高新技术开发，必定有成果涌现出来。二是要靠大众创业、万众创新。靠广大人民的创新精神、创业活动促进大家观念上的转变。不要寄希望创业全部都有成果，没有成果不等于不搞。今后经济增长的动力来自人民的创造力。三是要抓农业。农业是基础，大力发展农业既是确保农村稳定，也是增加农民收入的办法。抓农业，要让农民有好的收益，必须要推进产业化，提高总体效益。四是要推进基础设施的投资，港口、“一带一路”的配套设施建设，也包括与“一带一路”沿线国家的相互投资、贸易等方面，带动基础设施建设。过去，我们以为从连云港上陇海线，直奔中亚到欧洲，是最好的通向中亚、东欧、西欧的路，但是我最近到重庆考察，发现重庆能够发挥重要作用。重庆依靠长江黄金水道，由一万吨的船走水路，然后从重庆装火车奔兰州，比陆地运输运费省好多。这表明，利用长江水道，向成都、西安、重庆、昆明这一四边形辐射，往西北、西南开发，非常有潜力。交通建设、港口建设、“一带一路”等都搞起来，会拉动经济发展。当然，靠单一的带动是不行的，要这几个方面共同推动，尤其是发展新兴产业，推出“中国创造”的新产品、新设备、新工艺，这样才能真正形成新的增长点。
    作者：吕红娟
    来源：学习时报