贾康：以国家治理现代化为取向 推进全面深化改革

    提要
    中国现阶段整体的形势就像有两只老虎在赛跑，一只叫“改革”，另一只叫“社会问题”。这两只老虎各自要素齐全，都在往前跑，似乎也看不太清楚对方，但哪只老虎跑得更快一点，将决定中国的命运。
    中国要真正走向现代社会，不是贴东西方标签的问题，是在看到前边的探索之后，把各种各样人类文明提升的要素，真正综合在一个现代国家治理的制度联结里，形成一个可持续的制度安排。
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    “现代国家治理”这个核心理念，是我们在过去所有的追求和逐步形成的现代化认识基础之上承前启后形成的
    在我国全面推进改革过程中带有顶层规划意义的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）公布之后，各方好评如潮。其中，改革的操作举措多达几百条，但如果说最浓缩、不可忽视的精神实质，应是三个概念合在一起的一个最重要的逻辑联结：
    第一个概念是“现代国家治理”，《决定》中表述为“国家治理体系和治理能力的现代化”。“现代化”是一个基于比较的取向，是世界民族之林横向比较才能得出的判断和结论，中国百年间出现了三件大事：第一件大事是辛亥革命，推翻千年帝制。第二件大事是1949年中华人民共和国成立。第三件大事是改革开放，同时确立了“三步走”现代化战略。
    “现代国家治理”这个核心理念，是在我们过去所有的追求和逐步形成的现代化认识基础之上承前启后形成的。与全面改革取得决定性成果相关联，必然要讨论总体资源配置的机制问题，以及经济基础影响上层建筑、文化、政治必须在资源配置层面上解决好制度建设基本取向问题，也就是十八大《报告》所强调的政府与市场关系这一改革的“核心问题”。这就要说到《决定》中逻辑链接的第二个核心概念——文件中多次出现的“现代市场体系”。在相关表述上，第一次于中央最高层文件上明确要求“使市场在资源配置中起决定性作用”，这是极其来之不易的。
    改革开放之初，1980年我国改革从财政开始实行分灶式吃饭，在向地方放权的同时，明确要求权力要继续下放到企业，让企业活起来。打开这个空间以后，后续的计划改革、投资体制改革、劳动人事制度改革、金融制度改革等等再逐步推出。到了1984年，才通过中央全会的形式正式作出关于经济体制改革的决定，总体上定位为“有计划商品经济”。
    又经过二十余年，现在终于有了《决定》所说发挥市场在资源配置中的“决定性作用”，这是把汉语语境里的“市场经济”和相应的资源配置说到位了，学理上形成一个理顺逻辑关系的规范化表述。当然这个“决定性作用”是对于资源配置总体来说，不是市场决定一切，不是在每一个场合、每一个具体领域特别是非经济领域都决定，所以后面跟了一句话，“政府更好地发挥作用”。
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    混合所有制是社会主义市场经济基本经济制度的重要实现形式，这是过去关于“股份制是公有制的重要实现形式”认识基础上的新的提升
    “决定性作用”的表述对于今后中国长远发展的影响一定是不可忽视的。特别是在“决定性作用”概念后，还强调提出了市场经济基石——产权制度方面具有突破性意义的表述——要大力发展“混合所有制”。混合所有制的内涵是在一个个企业体内，以股份制这种现代企业制度形式，联结于企业治理结构，以最大的包容性，把所有的产权都混合、涵盖在里面，寻求多赢共赢（更实际的问题是有效解决国有股“一股独大”等问题）。
    萨缪尔森《经济学》中提炼的“混合经济”概念，刻画到股份制这个产权基石形式上，实际上与此是相通的。如以通用等跨国公司为代表来作观察，其股权结构已高度分散，找不到谁是资本家的代表。这种混合所有制的运行形式是在高度法治化情况下，使所有纠纷都能够低交易成本地依法解决的标准化股份制。股份制的现代企业制度，对于市场经济中产权制度基石的处理，提供了顺应社会化大生产的发展、工业革命后人类文明提升过程的良好制度载体。实际上混合所有制在我们观念上所要求的突破，就是要淡化和摒弃过去面对企业股权层面“国进民退”还是“国退民进”，穷追不舍地问到底是姓“公”还是姓“私”、到底是姓“社”还是姓“资”的思维。
    混合所有制是社会主义市场经济基本经济制度的重要实现形式，这是过去关于“股份制是公有制的重要实现形式”认识基础上的新的提升，并一定会助推民企发展中真正冲破“玻璃门”、“旋转门”、“弹簧门”，使公的、非公的股份共赢发展。
    上市公司作为标准化的股份制公司模板，在上市环节英文表述为gopublic，不是私的去向，而是“走向公共”，成为公众公司。这种产权非常清晰、充分披露信息、体现社会责任、对公众产生正面效应的公众公司，其实已不能再以严格的私有制一言以蔽之，它既带有混合所有制的框架形式，也往往有不同成色的“混合实质”。未来中国要在“社会主义市场经济”中继续“大踏步地跟上时代”，混合所有制一定会打开空间。
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    财政是“国家治理的基础和重要支柱”，财政可称为政权体系“以政控财”、“以财行政”的分配体系，处理的是公共资源配置问题
    《决定》中第三个重要的逻辑链接点，是把“现代国家治理”、“现代市场体系”以及“使市场在资源配置中起决定性作用”、“积极发展混合所有制经济”结合在一起，又引出了作为基础支撑的“建设现代财政制度”的要求。
    《决定》中明确指出，财政是“国家治理的基础和重要支柱”，这在如此高规格的文件中是第一次，但完全符合学理，是严谨的表述。财政可称为政权体系“以政控财”、“以财行政”的分配体系，处理的是公共资源配置问题，而公共资源配置的优化一定会拉动和影响整体资源配置的优化。财政预算体现国家政权活动的范围、方向、重点和政策要领，以财力安排规范政府该做什么、不做什么，既不越位、也不缺位，使政府能“更好地发挥作用”——这种从公共资源配置中政府职能的合理化，当然要成为现代国家治理的基础，这完全符合所有的经济学知识和逻辑演绎分析。因此，推进现代财政制度的构建，也是要对应《决定》的主旋律，为全面改革作支撑。这是对财政服务全局的重大考验，也是对整个中国完成现代化转轨的历史性考验。
    面对2020年，我们要使全面深化改革取得决定性的成果，否则全面小康有可能变得没有意义，因为只讲全面小康并不足以解决跨越中等收入陷阱、转型陷阱的现实挑战性问题。我们应该更多地把握住问题的实质——目前改革已经推进到“攻坚克难”阶段。习近平总书记反复说的“要冲破利益固化的藩篱”，就是学者常说的要冲破既得利益的阻碍。在此背景下，任何一项改革都可能称得上千难万难。中央已经成立了深化改革领导小组，对所有改革的事情作出统筹指导和协调。
    在讨论对于现在改革阶段特征的基本判断时，我提出三个基本概念，第一是矛盾凸显期。第二是深水区。第三是关键时期。
    在这样的情况下，现代化转型成功一定需要居安思危，要有紧迫性。这种紧迫性可以用“两只老虎的赛跑”来比喻，中国现阶段整体的形势就像有两只老虎在赛跑，一只叫“改革”，另一只叫“社会问题”。这两只老虎各自要素齐全，都在往前跑，似乎也看不太清楚对方，但哪只老虎跑得更快一点，将决定中国的命运。有一些市场人士直言，其实是“改革”和“革命”在赛跑，因为“社会问题”积累到一定程度总要有个了结，如果处理不好，只能通过外部暴烈冲突的形式来了结，那就是“革命”了。
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    把对市场主体的负面清单和对调控主体的正面清单合在一起，显然是比现在状况更理想的法治环境
    十八届四中全会，以“法治”为主题，鲜明强调了“依宪治国”、“以宪行政”的总原则，并对法治建设进行了全面部署。
    要想实现全社会可预期的稳定环境与健康发展，就要有现代文明范畴里的法治。比如，从法律的角度分析财产权问题，将有一系列的逻辑节点可以展开。如原来宪法里表述的“公有财产神圣不可侵犯”的旁边，最近一次修改增加了“合法的私人财产不受侵犯”。
    执政党权力是公共权力，公权由一个一个具体的私人执行，立法的关键是把权力关进笼子。如果笼子是法律，那么就还要说到一个治国理念——法治。在缺乏法治传统的中国，法治体系的建立，首先要优化宪法。宪法是根本大法，最上位的法。宪法下面要有完整的法律体系。
    这段时间，我国法律体系建设理念上最值得称道的一个进步，是从“法律”和“法规”的发展中形成两个方向，即负面清单和正面清单。负面清单列上去的是不能做的事，这是对企业、对市场主体最适合的“高标准营商环境”的打造。对于企业和市场主体来说，“法无禁止即可为”——只要是负面清单上没有的，什么事情都可以做。正面清单则适用于公共权力，即“法无规定不可为”，政府作为公共权力的主体在没有法律规定予以授权的情况下是没有权力做任何事的——“权为民所赋”。这一逻辑隐含的实际内容是抑制官员动机中内在的“权力最大化、责任最小化”不良匹配，权责约束清楚到位，把对市场主体的负面清单和对调控主体的正面清单合在一起，显然是比现在状况更理想的法治环境。
    在创造历史的关键时期，我们要掌握的就是如何化解矛盾以及跨越种种陷阱，在这个过程中，除“中等收入陷阱”、“转型陷阱”、“福利陷阱”，具体的陷阱形式中，还有已经被很多人意识到的“塔西佗陷阱”。2000多年前的历史学家、政治学家塔西佗指出，在社会生活中存在着一个政府公信力的临界点，过了这个临界点，政府的所有决策，即使是正确的，也会无济于事，局面将变得不可收拾。我们在某些局部场合（如瓮安事件），已经看到这样的威胁。
    虽然“现代化”这种主流意识带有一定的西方色彩，但却不能简单地认为是西方中心论，不能在文明比较的情况下认为西方的都立得住，东方的都立不住，这是需要具体分析的。“现代化”不是一个可以贴东、西方标签的问题，应该在全球化新阶段东、西方互动的过程中不断提升综合境界。
    中国要真正走向现代社会，不是贴东西方标签的问题，是在看到前边的探索之后，把各种各样人类文明提升的要素，真正综合在一个现代国家治理的制度联结里，形成一个可持续的制度安排。这其中有很多重要的探索，也有种种细节的问题。一句话概括：我不同意简单的单线文明论、西方中心论，但要承认文艺复兴直接引导了带有偶然性、但实际上决定了其后世界全貌的工业革命，以及和一些特定的因素汇集支撑现代国家的要素组合。中国的伟大民族复兴，要认同“顺之则昌，逆之则亡”的世界潮流，争取达到把中西方所有的文明要素组合在一起、融合在一起的可持续发展状态。
    （作者系财政部财政科学研究所原所长、研究员、博士生导师）
    来源：深圳特区报