李佐军 韦文怡：解决京津冀雾霾须建立多层次联防联控机制

    目前，京津冀地区的大气污染突出，大范围、持续雾霾已使京津冀及其周边地区（包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东）成为我国九大霾区中情况最为严重的地区。
    雾霾是各类大气污染物相互叠加而形成的。京津冀地区造成雾霾的污染物主要来源于燃煤、机动车尾气污染和工业排放等。对某个地区来说，除了本地因素造成的空气污染外，跨界空气污染也不可忽视。据环保部《公众防护PM2.5科普宣传册》中公布的数据及相关学术研究成果，北京PM2.5污染约40%来自周边省市的跨界传输，其余约17%来自本地的燃煤，约22%来自交通运输排放，约17%来自建筑业和工业的非燃煤排放，约4%来自其他方面。
    由于雾霾污染的跨区域特点，仅靠各省市各自为政已不可能解决问题，而必须突破“一亩三分地”思维和行政区划限制，从更大区域出发，统一协调各地区的环保力量，合理统筹区域环保资源，形成区域治理雾霾的合力。因此，京津冀地区必须抓住协同发展的历史机遇，尽快建立大气污染联防联控机制。
    发达国家跨界治理大气污染的经验
    目前，比较成熟的跨界治理污染经验大多来自于发达国家和地区，这些国家和地区应对跨界大气污染有以下几点经验值得我们借鉴：一是设立大区环境管理机构，负责大气污染治理的立法、执法、监督和处罚，执行并审核总量减排计划，并通过计划、规章、标准、技术改进、宣传教育等手段，实行纵向管理。二是签署或参加区域性（含国际）环境条约，通过协约方之间的相互信任及履行减排承诺的意愿，开展横向的区域协作。三是建立区域性大气环境外部监督与研究机构，制定有效的控制目标与减排方案，监测和评估区域环境数据信息，并及时准确地发布区域空气质量报告，使环境决策建立在科学认知的基础之上。四是实行区域强制性排放上限，并以指令形式进行排放权分配与管控。五是实行区域环境信息共享与发布制度。六是建立应急联动机制，应对突发性区域大气污染事件，努力将污染损害控制在最小范围内。
     
    建立多层次的京津冀大气污染联防联控机制
    跨界污染是一个典型的外部性问题，污染产生区的外部成本由其他地区来承担，在财政分权制度下，污染产生区缺乏对跨界污染进行控制的积极性，导致跨界污染愈演愈烈。当前，解决京津冀跨区域的雾霾污染问题，既要考虑不同层级政府之间的垂直监管，也要考虑同一层级政府之间的水平合作或协同管理，以及其背后一整套制度安排。
    我国现行的空气质量管理仍是典型的属地管理体制，缺乏高效的跨行政区协调机制。因此，有必要在科学运用经济学理论、借鉴国际经验、总结国内经验的前提下，结合我国现阶段的国情，按照下述思路，加快建立多层次的京津冀大气污染联防联控机制。
    第一层次：建立京津冀大气污染联防联控的市场机制。十八大报告提出要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。十八届三中全会决定强调，坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度；发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。因此，京津冀应从以下几个方面探索建立联防联控市场机制：一是按照谁受益、谁补偿的原则，建立京津冀地区的横向生态补偿制度，保护生态环境维护好的地区进一步维护生态环境的积极性。二是在京津冀地区积极发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，对区域内进行煤炭等能源消费、二氧化硫和氮氧化物排放的总量控制，鼓励社会资本进入生态环保市场。三是加快推进京津冀地区的资源价格改革，建立能够反映资源稀缺程度和市场供求关系的资源价格形成机制，从根本上改变煤炭资源开采利用低成本、终端消费低价格带来的资源高消费和浪费问题。
    第二层次：创立京津冀大气污染联防联控的政府协作机制。对京津冀大气污染联防联控来说，仅有市场机制是不够的，还需要更好地发挥政府的作用。更好地发挥政府的作用，一方面，需要充分发挥已成立的国务院“京津冀协同发展领导小组”及其办公室在京津冀大气污染联防联控中的领导作用，另一方面，还要通过建立京津冀地方政府之间各种形式的协作机制，发挥地方政府在大气污染联防联控上的核心作用。具体说来，可从如下几个方面建立协作机制：一是建立京津冀大气污染防治协作机构，建议在京津冀协同发展领导小组下设大气污染联防联控专项小组，在国家环保部下设“大区污染防控司”，近期以京津冀大气污染联防联控为重点，协调三地联合开展大气污染防治。二是制定京津冀地区联合控制燃煤排放、工业排放、汽车尾气排放、道路扬尘等的统一政策和标准，开展区域联合统计、监测、检查、考核和奖惩。三是推进税费改革，将环境税作为区域共享税征收，将共享税的大部分用于区域大气污染联防联控等。
    第三层次：探索京津冀大气污染联防联控的社会参与机制。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求各级政府“健全社会监督机制，为公众参与创造条件，发挥社会团体的作用”。对京津冀大气污染联防联控来说，也必须要充分发挥社会参与机制的作用。具体说来：一是要建立大气污染信息公开机制，及时公开有关信息，发挥民众的监督作用。二是要加强宣传教育，提高民众的环保意识和参与意识。三是坚持“积极引导、大力扶持、加强管理、健康发展”的方针，发挥环保NGO（非政府组织）的作用，鼓励NGO积极参与大气污染联防联控。
    作者：国务院发展研究中心 李佐军 华中科技大学 韦文怡　来源：《经济参考报》2014年12月08日