秦晖论治理北京：开放自由，取消特权

    萧三匝（《中国企业家》杂志生活方式总监）
    地点：北京大学历史系“燕园人文历史”课堂
    时间：2014年11月
    萧三匝：你对周其仁与华生关于土地制度的争论怎么评价?
    秦晖：华生是反对土地私有制的，但他反对的理由和现在流行的那种说法不一样。流行的说法是，土地一私有就会出现土地兼并和无地农民，还有可能爆发农民战争。华生一直强调的其实不是这些东西，而是所谓的土地规划问题。他一再讲，他是不反对土地私有制的，只是主张政府要有规划权。如果华生真的是这么想的，我觉得他和周其仁之间就不应该有什么分歧。实际上，华生还是要为政府的征地权辩护的。对华生而言，我觉得最值得提出的一个问题就是，政府的规划需要用强制征地这种办法来实现吗?华生说政府对土地用途的管制是全世界一个普遍现象，但像中国这种强制征地可不是全世界普遍的现象，这两者之间的逻辑是可以互相推演出来的吗?当然不是的。
    萧三匝：历史上，中国的地权到底姓公还是姓私?
    秦晖：有人说中国很早就有了私有制，他们的理由是，农村的村社这些小共同体对地权的干预，中国要比西方少。西方在中世纪，农村公社是很发达的，公社对土地的干预很多，土地是不能流动的。他们说，中国的土地最早是私有的，西方各国土地私有都是近代才有的现象。如果你讲的私有是指对小共同体而言，那的确是这样的，甚至我觉得以前的一些说法就有点夸大。比如，以前我们经常讲中国的土地不完全私有，因为土地交易的时候亲族邻里具有优先购买权，卖地首先要卖给同姓的人，他们不买我才能卖给别人。中国有些地方的确有这样的习惯，但并不是所有的地方都有这个习惯，而且这个习惯是被夸大了的，实际上这个习惯对中国土地流转的限制要比我们现在很多人强调的小。在我们以前对旧社会的叙述中，把家族的危害夸大得很厉害，最典型的就是 “五四”时期的《家》、《春》、《秋》那种描写，把传统家庭说得非常恐怖，祠堂、宗族好像无所不能，实际上没那么厉害。中国传统的小共同体包括家族、村社、邻里等等，它们对产权的干预是比欧洲少的，但是朝廷对土地的干预要比欧洲大得多得多。所以，如果我们讲中国古代土地到底是私有的还是公有的，必须问你讲的私有是针对什么而言的私有，你讲的公指的是什么公?
    中国的朝廷自秦以后，对土地管控得非常厉害。从纵向来讲要比西周，比所谓井田制时代厉害得多了。从横向来讲，比世界其他地方也要厉害。所以要讲中国的地权到底是私有还是公有，我不说整个朝代，就说秦这个例子(就能说明问题)。现在对秦的土地政策有两种截然不同的说法：一种是说商鞅变法，开创了土地私有制。说商鞅变法，坏井田、开阡陌，民得买卖，从此就有了土地私有制。还有一种说法正好相反，说商鞅变法实现了国家对土地的严格管制。管制到什么程度呢?上世纪七十年代，四川省青川县出土了秦代的土地法。在这部土地法里，土地多长多宽为一丘，每隔多远要修一条路，田间道路应该怎么养护，政府都规定得非常详细。你看到这个田地就会想到农业学大寨时期的一句话，叫做“山水林田路综合治理”。规定得那么详细，其实是做不到的。不要说秦代做不到，就是农业学大寨时期也没有做到，但是你可以看出秦对土地管制得何等严厉。秦不仅对土地管制得严厉，整个经济政策都是非常强调国家垄断的，强调利出一孔，老百姓家里头不能有余粮，除了口粮以外所有的粮食国家都要收走，民不能积粟等等，它怎么会提倡土地私有制呢?
    秦在某一个方面的确是非常鼓励私有制的，那就是你对爹妈私有，对三妻六妾私有，对村里私有，对家族私有。秦制的一个特点就是非常强调个人摆脱小共同体而独立。但是它让你摆脱小共同体的原因是它要你直接成为国家的人。讲得简单点，它不允许你依附于父母，原因是它要求你依附于皇上，要求你可以为皇上杀爹杀妈、六亲不认;它提倡摆脱包办婚姻，目的是它要包办你的婚姻。所以从小共同体内部而言，它提倡每一个人都有独立的权利。你说秦代的土地制度是不是私有制呢?针对西周的那种族群土地而言，它肯定是主张私有制的。西周那个时代没有什么强大的国家，整个中国是无数的部落和小家族组成的，土地都是小家族、小部落所有的，秦改变了这种状况，把所有人原子化，不准有部落存在，从这点讲它是主张私有的。但是这样的私有并不是说个人就真的有了受尊重的产权，而是说国家就把你控制了。
    我国2000年来的土地制度，包括土改都是这样的。土改的对象除了地主以外，很重要的是农村中的公地。土改从某种意义上讲是一个彻底的私有化改革，就是把传统农村中的公产公田全部分掉。土改以后，从某种意义上讲，中国出现了有史以来最彻底的私有制，所有的土地都分到户，变成了私有土地。但是这样的状况只维持了几年，“一小二私”就变成了“一大二公”，而且变起来非常容易，中间不需要任何过渡。什么原因呢?那就是因为这种所谓的私有只是针对小共同体而言，而没有小共同体以后，国家控制原子化的个人要比以前更容易了。
    所以，在中国，如果要谈私有公有，主要是谈个人与国家的权利相比而言，而不是个人与小共同体的权利对比而言。我们关心的是政府会不会动你的财产。就这一点而言，我觉得秦以后的中国政府一直有比较强的控制能力。
    萧三匝：现在几亿农民工进城，农村土地严重抛荒，这个问题在未来怎么解决?最近提到了农村土地流转问题，但流转遇到了很多法律制度需要突破的问题，现在金融领域通过信托等各种方式来解决流转，可不可以通过一个类似股权交易所一样的平台来实现农村耕地和建设用地的正常流转?
    秦晖：这个问题不是现在才有，其实90年代以来就有所谓的农地流转问题，而且这个问题似乎陷入了一个两难的处境，推动流转和阻止流转都有很多弊病。90年代开始在一些地方就出现了所谓的“二田制”，这其实就是土地流转的一种方式。当时很多地方把农村中分给大家的承包地重新收回来，只留很少一部分作为口粮田分给大家，大部分的土地叫经营田，采取招标承包的方式经营，谁家的承包款多就给谁。理论上讲，这有利于所谓的集体，但这个做法实际上是乡村领导捞钱的办法，实际上剥夺了农户的一半土地，供他自己招标。后来政府就说，这个不能提倡，实际上取缔了这种做法，因为这等于是把农民的土地抢走。
    后来这种事情出现了好几波，土地流转就变成了现在这个样子。现在是，如果农民自愿要把土地交出来，我们设置了很多障碍，说所有权不能变;但是农民如果不愿交出来，我们又用种种强制手段，逼他们不得不交出来。因此我觉得在这个问题上我们的确陷入了一个两难处境：假如你说土地流转是值得提倡的，那么就会大量出现政府用强制手段夺取农民土地的现象;假如说土地流转是不应该提倡的，或者说我们要考虑到无地农民的危险，要考虑到土地是农民最后的保障，那就变成农民想卖地也不行。
    就这个问题，我的主张是，我们最好给农民更多的自由。流转不流转，集中不集中，应由各家各户自己决定。他们如果愿意流转，我们不要阻拦，如果不愿意，我们也没什么理由用强制手段逼他们集中。
    最近，强调土地规模化经营，强调防止农民兼业化成为主流的说法，这个说法真有可能出现那种用强制力量把农民从土地上赶走的现象。大概是在4年以前，我们还一直在说土地兼业化是不可避免的，坏处不是很大。兼业化就是农民一边种着田，一边还干别的，日本的农民就是这样的。有些人说，在日本，不但专业农户是少数，而且一兼农也是少数。大家知道，日本的农民不但数量少，而且绝大部分是兼业农户，兼业农户中还有第一兼业农和第二兼业农的区别：第一兼业农就是农业收入是主业，其他是副业，第二兼业农是农业是副业，其他是主业。日本大部分农民是把农业当作副业的。以前就有很多人用这个例子说，中国的农民各家各户都种一点田，同时又在外面打工，是一件好事，而且这是防止农民流动和无地农民的好办法。但现在就有些人说兼业农有各种各样的坏处，日本之所以允许这种做法，是因为日本是一个小国，中国不能这样。
    前几年中国又提出一个口号，“中国农业的发展方向是搞家庭农场”。家庭农场这个名词是非常古怪的，因为在经济学意义上的家庭农场其实就是家庭经营的农场，它本身并不指农场的规模应该有多大，或者商品率应该有多高。但是我们在三四年以前提出发展家庭农场，其实有个非常明确的政策导向，就是发展有规模的家庭农场，它针对的是中国农业规模过分细小化的问题。这个问题是不是存在呢?当然存在。但是我的看法是，假如你真的要解决这个问题，那只能把权利交给农民，由农民自己去解决这个问题，如果政府强制，那是相当可怕的。我就听过正大集团在中国的代理人说，中国要那么多的农民干什么?只要十家像我们这样的公司就可以把全国的农业搞定，所以政府应该把农民的土地都交给我们。我说，如果真的是这样，那还不天下大乱啊!假如农民自愿地交给它们也就罢了，如果由政府来交给它们，那还得了啊!他说，我们这样一搞就没有食品安全问题了，说现在食品安全问题都是小农的罪过，为了食品安全，国家就应该将农民的土地都给我们。我觉得，这样的话就很可怕了。说实在的，中国管农业的那些人也没有一个人敢这样想。
    但是，我们最近的土地政策显然有鼓励土地流转的意思。最有趣的是，他们口口声声讲的是流转，不是买卖。流转就包括强制流转在内，而强制流转是很可怕的。现在不准讲土地买卖，原因是我们不承认土地所有权是农民的。其实这不是理由，任何权利都可以买卖，使用权也是可以买卖的。买卖其实就是某种权利的自由转移或者是有偿转移，买卖的对象既可以是所有权，也可以是使用权，甚至可以是一定时间的使用权。那为什么要回避买卖呢?回避买卖的原因，我估计就是因为流转这个词语与买卖相比而言包含了更多的强制可能。
    萧三匝：在你看来，最近的一两年中土地政策可能的走向是什么?
    秦晖：我现在不知道，但是根据前几年的政策，我觉得近几年来我们的农村政策主要的取向是要加快农民从土地中脱离出来。我们现在不再讲兼业化是不可避免的趋势，现在要发展专业农户。所谓发展专业农户就是促进土地流转，而且很大程度上这是非自愿的。尽管不可能出现像正大的那个人讲的那样由国家把农民的土地都交给他们那几个大公司，但是这个过程采取另外一种方式来做，我觉得是有可能发生的，而且在我们现在的城市化过程中，很多地方已经出现了这个迹象，这是我们需要分析的现象。
    萧三匝：农业时代的土地政策和工业化时代的土地政策是否应该有所不同?
    秦晖：国家对土地制度进行干预，可能有两种出发点：一是为了提高效率，就是促使土地转移到能更有效的利用的人手中;二是为了公平，那就是以前讲的土地是农民的社会保障，为了避免农民失去所谓的“最后的保障”，成为无地农民，国家就要管制。以前不断讲土地不能经营，不能买卖，农民没有社会保障，农民如果卖地，那么未来生病、孩子上学就没钱。曹锦清先生说，将来农民如果有了充分的社会保障，我们就可以实行土地私有制了，正因为现在农民没有任何保障，所以我们就不允许他们私有自己的土地。我觉得这个说法是非常的荒谬的。无论从事实还是从逻辑来讲，你只能说如果国家给了农民非常高的社会保障，那么作为交换，农民的土地权可以接受国家的限制，如果你本来就没有给他保障，又剥夺了他土地的权利，那意味着什么呢?如果一个农民生病了，土地是他的，他迫不得已还可以卖地治病，现在你说他因为没有社会保障，所以不许他卖地治病，那你不是逼他死吗?当然，这种说法开始逐渐降温了，原因有两点：第一点，农村现在开始有了水平虽然低但是毕竟比以前更多的社会保障;第二点，更重要的是，现在各级政府患上了土地饥渴症。
    所以现在国家干预还是要讲，但是干预的理由越来越从公平变成了效率。
    就是要使农民离开土地，甚至可以采取一些强制的手段。
    我们现在搞的户籍制度改革，一个很重要的做法就是取消农村户口。按照我们现在的土地政策，农用土地归集体所有，土地一旦不是农用，国家就要征收，很多地方就把农民的农村户口改成城市户口，然后就把他们的土地给征掉了。如果户籍制度改革是基于这样的目的，农民就不再争取城市户口，现在很多地方的农民千方百计要保住农村户口。这个时候如果你强制改变土地属性，那不是倒行逆施吗?
    再说了，我们的户籍制度的歧视性是非常明显的，歧视对象可以说没有什么变化，还是农民，但是歧视的形式发生了很大的变化，它现在歧视的不是户口属性而是歧视外地穷人。假如这个人是本地人，他就不受歧视。我们现在经常有人说，中国是不允许存在贫民窟的，怎么不允许啊，中国城市里头从来都有大片大片棚户区。所谓不允许存在贫民窟，只是说国家要给城里本地人盖更好的房子，你不给他们盖更好的房子，就不能赶走他们。但如果你是外来人，你的住房不好，就成为被赶走的理由，而不是成为你享受福利的理由。
    我们现在歧视外来人，但如果你是有钱的外来人，也不受歧视，因为招商引资，巴不得你来，真正被歧视的是外来的穷人，主要是农民工。歧视的理由和机制虽然变了，针对的还是同一种人。所以我觉得如果户籍制度真的要改革，那就是要改变对外来穷人的歧视，降低城市的门槛，允许穷人进来享受公民待遇，否则只是换一个户口就没有任何意义。
    萧三匝：其他国家，特别是转轨国家在土改方面有什么经验值得我们借鉴?
    秦晖：转轨国家大部分是工业化国家。包括俄罗斯，它基本上没有我们现在的这个问题，它们的城市化都已经做完了。波兰是农民比较多的国家，但也只有总人口的20%左右。转轨这25年来，波兰的农民又减少了很多，但是因为数量有限，所以基本上也没有太大的问题。中国农民多，进城门槛如果放得很低的话，大量农民进城，城市里头就会出现贫民窟，不过我觉得这个问题真的有那么严重吗?不允许农民进城，真的就没有贫民窟吗?住在贫民窟里头不被赶走，以前不过是一种市民的特权而已。我不是说市民都住在贫民窟，更不是说市民住的都比农民差，而是说如果你是一个市民，你住到棚户区里，政府要你走，就必须付出，要么补偿，要么安置，现在经常是补偿和安置兼而有之，但是如果你不是本地人，政府就把你赶走了，用城管的方式来驱逐你。
    全世界的老百姓都一样，第一需要的是过家庭生活。我们现在不允许农民进城安家，不允许他住贫民窟，替代方案是让他们进城打工，把家留在农村，于是我们的城市化的一个景观就是在城市里头没有大片的贫民窟，在农村中也有很多漂亮房子，这是其他国家的农村很少有的。农民把终生积蓄投到农村就盖一些他们自己不住的，只是逢年过节回去住几天的那种房子，后果是，中国的城市化过程造成了3亿人口的家庭离散，这是一个非常难以想象的事件，而且对中国的未来有非常严重的影响。目前我们已经听到一些稀奇古怪的，让外国人听起来匪夷所思的事，比如说某个村一个既丑又穷还残废的男人霸占了十几个留守妇女，十几个六七十岁的老汉轮奸一个十二三岁的留守女孩。中国老有这样的事情，你说正常吗?
    以前的说法是中国传统文化最重视亲情，最重视家庭，有学者说中国人是全世界最爱钱、最没有亲情的民族，全世界没有哪一个民族像中国这样大量的人为了赚钱而妻离子散的。那么大规模的留守老人、留守妇女、留守儿童的存在是只有中国才有的现象，可见中国人最爱钱，最不爱家人，因此中国人是最冷酷无情的。真的是这样吗?当然不是。假如没有外界的干预，能够允许农民工与家人在一起生活，我相信很多人即便在城里住得比较差还是愿意与全家人住在一起。我们的政策不允许他们这样做，是政策拆散了他们，你怎么能够倒过来说中国人就是很堕落，就是爱钻钱眼而不愿意团聚呢?如果这种现象长期持续下去，我觉得不仅是个社会经济问题，对中国文明的伦理基础都会造成严重的影响，再加上独生子女政策等等，后果是我们现在很难想象的，我觉得要比城市出现贫民窟的危险大多了。
    有人曾经统计过，上海在改革以前棚户区居民大概占上海总人口的20%，就总量而言从来就没有减少过，因为改革以前城市建设一直强调所谓的先生产，后生活，要把消费城市变成生产城市，只建工厂不建宿舍。虽然我们也搞了一些什么龙须沟之类的改造，但那都是橱窗，大量的人其实还是住在棚户区。文革期间，由于把2000万知识青年从城里赶到农村，一些城市，比如上海，在69年到71年期间，出现过人均居住面积的提高，这个居住面积的提高不是通过政府盖房子，而是通过政府把人搞得妻离子散实现的。那个时代上海人最羡慕的人是谁呢?是那些可以不上山下乡，全家人挤在棚户区里的人。最可怜的就是那些子女都走了，老两口居住在一个人均居住面积扩大的空空的房子里头的那些人。
    萧三匝：社会确实应该鼓励人的流动，但一旦放开人口流动，一个人进城务工，一家人都得跟着来，这样城市的容量又有限，这的确也是个矛盾。
    秦晖：不是鼓励不鼓励的问题，在没有外界制约的条件下，多数人都会选择一起来城里，解放以前也是这样的。上海的棚户区是怎么形成的?就是苏北的农民进城打工，拉家带口跑到上海形成的。解放以后，已经来的我们就认可了，因为他们是穷人嘛，共产党爱护穷人，当然就不能驱赶穷人了。已经来的，我就送他们住在棚户区，但是没有来的，就不许来了。如果你没有这个限制，他们都会来的，不仅那个时候会来，现在也会来，而且来都是理性选择，你不要把他们想得太笨。包括印度的贫民窟，你说条件很糟糕，但是印度人从农村来到城里，他们还是认为比原来好，我是在印度做过调查的。
    印度贫民窟和印度的无地农民也完全没什么关系，我做过调查，印度的贫民窟里头，从农村来到城里头的人，大部分也是原来在农村有土地的，只是土地少而已。中国农民的土地难道多吗?他不一样也有土地少的问题?土地少他就认为务农不如进城，他就进城了，这是他的理性选择，你不能说你买不起商品房我就不准你进城。我们现在把门槛搞得很高，不要说办户口的门槛很高，就连办暂住证都有门槛的。大概在五六年以前，北京和上海办暂住证的条件都有这么一条，就是你要有固定的工作单位，要有合法和稳定的住处，这个合法和稳定的住处是什么意思呢?就是人均租住的面积不得低于9平米，或者低于多少平米，你即使办暂住证也要住得比较好你才有这个资格，所以造成一个现象，上海很多人是不能办暂住证的，因为他达不到这个要求。甚至上海有些白领都达不到这个要求，最后是由他们单位出假证明给他们办的暂住证，否则的话连暂住的资格都没有。现在我们说把暂住证改成了居住证，那居住证不仍然有门槛吗?
    萧三匝：造成这个现象的根源是什么?
    秦晖：我们这个世界发展到现在，对人的自由的限制已经越来越趋于最小化了，跨国流动的确是不能自由，但现在也在不断走向自由，比如说欧盟现在基本上就自由了，其他国家当然不能像欧盟那样。但是国内你不能说还是不允许自由迁徙，否则怎么能体现我是你的国人呢?只能说我们这个体制有一种管人的爱好。
    半个月以前我到河北去了一趟，去的时候是北京牌照的汽车把我接去的，回来汽车限行，就派了一个河北牌照的汽车进京，结果我在琉璃河两省交界的地方就耽搁了两个小时，办进京证，就像办签证一样，那个队排得好长好长，上千辆车在那里申请办证，费了好大的劲才办完。我们的车经过的时候还要每个人都检查身份证，办了进京证你没有身份证还是进不来。哪一个国家现在有这么一个规矩啊?美国人进华盛顿有这个规矩吗?
    萧三匝：有人说完全放开北京就会更加拥堵。
    秦晖：我们现在的人均汽车拥有量要跟美国相比，那还差得太远太远了，美国尚且都没有造成那种局面，何况是中国呢?我敢肯定地讲，如果放开了这个东西，不会造成交通大拥堵的。另外，假如这种拥堵对所有人都是一视同仁的，我觉得也无可非议，这比你专门歧视某一种人还是不一样的。
    萧三匝：这个现象是肯定的，但需要一种机制来调和。
    秦晖：最简单的机制，就是如果你想防止北京有那么多人进来，那你就改变那种人为的向北京集中资源、集中功能、集中优惠条件的政策嘛，你把北京享有的这些优惠都取消了，那自然就不会有那么多人挤进来。北京既是文化中心，又搞成工业中心，又是首都，什么优惠都搞在北京，那当然大家都挤破头要进来了。现在导致的所有的人都想往北京挤的这样一种现象，恰恰是北京的特殊化造成的。如果北京没有被赋予那么多特权，大家就不会打破头往北京拥，北京人和全国人如果平等了，那就不会出现所有人都要挤进北京，导致谁都进不来的那种状况。我们现在的政策，导致了两个后果：一是所有人都想挤进北京;一是这个政策又歧视北京以外的人。你这不是从两头造成麻烦吗?
    要改变这种局面，办法很简单，一方面开放自由，另一方面取消特权。
    萧三匝：有人认为，只要你放开，给老百姓更多便利，老百姓瞬间就会涌往北京，北京的经济社会生活就会瘫痪。
    秦晖：这种担心低估了老百姓的理性。很多人都说一放开就不得了了，哪有那回事?全世界绝大部分国家是没有(人员流动)控制的，那发生了什么?欧盟引进那几个东欧国家的时候，很多人也说，你允许他们自由流动，波兰人、罗马利亚人就全部涌到德国去了，但事实上根本就没有。
    有人说，柏林墙是要拆除的，但是要慢慢拆。我们长期以来形成的那种惯性思维，认为老百姓不配有这种自由，一有就会出乱子，实际上真的不是这样的。如果真的是放开会产生问题，其实是原来做的越过分的，放开产生的问题就越大。我最近不是写过关于南非的书吗?南非就是这样，搞了几十年种族隔离，这个制度放开以后，那就真的是导致很严重的后果。但是导致这种后果南非咬着牙也就挺过来了。
    我们认为上面所说的现象是不正常的，是要改变的，至于是一步改变还是逐渐改变，是一天之内解决，还是100年之内解决，说实在的，我说了根本就不算，你说了也不算。我们能认识到这种现象不好，应该解决，这就够了。我们说这个事情一天之内就该解决，实际上也不靠谱，所以讨论这个问题是没有意义的。因为很多政策是一时的机遇造成的。南非的种族隔离制度已经废除了，然后你说我们还要经过若干个阶段逐步改变，那根本不可能，那些人就是等不急。柏林墙倒也是这样，说倒就倒了，它不可能先倒一半，然后再逐步逐步地倒。中国改变的快慢甚至在某种程度上也不是由上面的人说了算，历史的发展的确有不以人们意志为转移的一面。
    萧三匝：现在的城镇化政策，是不是为了缓解这方面的矛盾?
    秦晖：我觉得上面还是不太清楚的。有人前段时间就讲，我们的城市化一定要有中国的特色，不能有贫民窟，他还是把城市化理解为建设漂亮的、雄伟的城市了。这也不是中国的特色，南非种族隔离时代他的城市就是很漂亮的，自然也很好，代价就是把黑人都挡在外面，那就和中国现在的一样啊，你改变就是改变这个，你预先就把这个东西当做一个排除条件，那还改什么呢?
    我觉得对城市化要有一个正确的理念，这的确是我们现在应该强调的：城市化不是说要把城市都搞得豪华无比，只有富人住的地方，没有穷人住的地方，城市就应该是各种各样的人都可以生活的地方。现在有些人提出更古怪的要求，说北京要设立准入限制，只有硕士学位的人才能进北京。北京不需要人扫地吗?你要硕士毕业生去扫地吗?这完全是胡说。