李佐军：难以摆脱的“政策依赖症”

    习近平总书记在2013年4月25日召开的政治局常委会上指出，“宏观政策要稳住，微观政策要放活，社会政策要托底。”同时，他还在多个场合反复强调要“保持调控定力”。总之，宏观政策要保持相对稳定，不要频繁变动，使企业和社会对未来有稳定的预期，摆脱对政策的过度依赖。
    到目前为止，中国经济仍然是一种政府主导型的经济，政策在经济发展中发挥着非常重要的作用，各个方面都对政策有很强的依赖，如企业经营依赖于政府政策，股市涨跌依赖于政策（故有“政策市”之说），各级政府追求GDP政绩依赖于政策等。不可否认，政策是世界各国调控经济的通行工具，但政策发挥作用应限制在一定的范围内，经济发展应更多地依靠市场和法治的作用，政策主要起到抚平经济波动的作用，超出此范围就有可能形成“政策依赖症”。
    与“手机依赖症”、“酒精依赖症”、“情感依赖症”类似，“政策依赖症”是指国民经济及各个主体对政策形成了难以割舍的持续依赖，一旦离开了政策，就难以正常自我运行,进而导致经济增速过快下滑、经济效益下降、资金链紧张等种种经济病症。
    对国家经济体来说，一旦形成“政策依赖症”，就会产生以下后果：一是市场功能退化，因为政策对市场产生了替代作用；二是法治功能下降，过度宽松的货币政策会对社会契约（货币本身就是一种契约）造成损害，倾斜的财税和土地政策等会对公平的法治秩序带来冲击；三是社会创新动力减弱，如果可以通过宽松政策轻易实现经济增长，就会削弱对创新动力培育的追求；四是政策制定部门会对政策作用产生幻觉，以为政策无所不能，且会不断用新的政策去解决旧的政策形成的问题，以致形成恶性循环，直至通过危机进行强制调整；五是一旦政策开始退出或政策效用递减，经济就可能出现较大的波动。
    对企业等经济主体来说，一旦形成“政策依赖症”，也会产生以下后果：一是投机心态加重，市场需求和自身经营出了问题后就寄希望于政策救助，或者争政策，或者等政策；二是自我创新能力弱化，当通过争取政策可以较容易地增加利润时，就不再努力去追求创新，去追求市场竞争力的提升；三是一旦政策退出或政策效用减弱，就可能导致资金链紧张、企业效益下降甚至破产等问题。
    新世纪以来，中国经济开始出现了明显的“政策依赖症”，特别是2008年以来，为了应对国际经济危机，政府和社会都表现出对宏观政策的持续依赖。
    2008年国际金融危机爆发后，中国出口进而整个中国经济增速出现快速下滑，GDP增速从2008年一季度的10．6％急跌到2008年四季度的6．8％，在一定程度上引起了社会的恐慌。为了应对经济增速快速下滑及其带来的各种冲击，2008年下半年和2009年中国政府采取了一系列“快、准、狠”的反危机措施，如连续降息降准、放松信贷、大规模投资、推出十一大产业振兴计划、出口退税、刺激消费等。这些强有力的刺激政策自2009年二季度开始产生明显的效果，经济快速反弹，GDP增速从2009年一季度的6．1％快速反弹到2010年一季度的12．1％。然而，强刺激政策带来的反弹效果持续时间不长，自2010年二季度开始中国经济开始了持续至今的震荡下行，期间虽然也出现过暂时的小幅反弹，但始终未能根本扭转增速下行的总态势。
    为了阻止和稳住自2010年二季度以来的经济下行，中国政府分别于2012年5—6月、2013年7—9月、2014年4—11月采取了三轮稳增长政策措施，虽然没有2008—2009年的保增长措施力度大，但频率越来越快、手段越来越丰富、难度越来越大。如自2014年4月以来，中国政府就采取了定向降准、再贷款、常备贷款便利（SLF）、抵押补充贷款（PSL）、短期流动性调节（SLO）、贷款额度管理等金融政策，以及减税、加强交通水利电网等基础设施投资和城市公共设施投资、进行棚户区改造、鼓励外贸出口、大力发展服务业和新兴产业等一系列稳增长措施。
    2008年以来采取的这些政策对于稳增长、控风险起到了积极作用，但同时也增强了经济和企业对政策的依赖，最突出的表现是：政策间隔期越来越短，自2009年上半年的保增长到2012年二季度的稳增长间隔了三年，自2012年二季度的稳增长到2013年三季度的稳增长间隔了一年多一点，自2013年三季度的稳增长到2014年二季度以来的稳增长只间隔了半年左右，而且2014年二季度以来的稳增长似有难以退出的迹象，以至于不能再有间断，否则经济下行压力快速显现。
    为何中国经济形成了对政策的持续过度依赖？原因是多方面的：一则中国“政府主导型”经济体制起到了决定性作用，各地每年的高增长目标是由政府决定的，各种宏观政策是由中央政府制定的，地方政府也好，企业也罢，不得不依赖于政府政策；二则中国政府掌握了绝对的货币发行权、财政收支权、土地和资源所有权、重要资源能源的定价权和重要行业和领域的准入权等权利，对经济的调控能力强，对经济增长的影响大，且政府政策的含金量高，对各个主体的吸引力大；三则中国的市场和法治还不完善，各个主体仅依靠市场和法治尚不能在中国大地上游刃有余，不得不依靠政府政策；四则中国在现行体制下没有完整经历过一次西方式的经济调整，对经济的下行缺乏充分的认知和应有的心理承受力，因此当经济下行时自觉不自觉地采取强有力的“反周期刺激政策”，以维护经济的高增长，而当经济再度下行时因担心风险的暴露而只好持续采取稳增长措施，因而形成了对刺激政策的持续依赖；五则2008年以来中国经济遇到了未曾有过的“双碰头”现象——国内经济调整与国际经济危机碰头、经济周期调整与经济增速换挡（经济发展阶段由高速增长阶段向中高速增长阶段转换）碰头，产生的经济问题错综复杂，为了避险，只能依赖于各种政策的调控。
    要想摆脱这种“政策依赖症”，出路在于对症下药，从制度根源上解决问题。首先，要按照十八届三中、四中全会决定的要求，切实转变政府职能，加快建立政府负面清单制度、权力清单制度和责任清单制度，推进审批制度改革，真正做到“法无授权不可为”，从权力型政府向服务型政府转型，缩小政府政策行使的空间。其次，加快货币制度、财税制度、土地制度、资源产权制度、价格形成制度、行业垄断体制等制度的改革，限制公权，降低政府政策的含金量和吸引力。再次，加快推进国有企业改革，建立公平竞争的产品和土地等要素市场体系，落实四中全会精神，推进依宪治国、依法执政、公正司法，建设社会主义法治国家，使各个主体能更多地依靠市场和法治求生存和发展。第四，尊重自然、经济和社会发展规律，适应经济发展阶段转换的新常态，保持定力，顺势而为，将主要精力放在提高经济的质量和效益上，实现经济持续健康发展。第五，创新宏观调控的思路与方式，稳定宏观政策，适当降低调控频次，保持人民币币值和利率的相对稳定，更多地依靠法规和标准等进行调控，不断提高宏观调控的水平和质量。
    （作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）
    来源：中国经济时报