张英洪：赋权富民——新一轮农村改革的核心

    农民的贫困实质上是权利的贫困，“三农”问题实质上是权利问题。一系列有利于维护和发展农民权利的政策制度还没有建立起来。我们陷入了一个解决“三农”问题的愿望与限制农民权利的现实之间的纠结而不能超越。当前有三个方面的矛盾比较突出：一是传统农村集体所有制与市场化、城市化的发展不适应性；二是城乡二元体制对农民的不平等性；三是农业特性与政府责任的不对称性。
    最近十年来，中央每年的一号文件都聚焦“三农”，中央也明确把“三农”工作提升到全党工作重中之重的高度。农民的贫困实质上是权利的贫困，“三农”问题实质上是权利问题。一系列有利于维护和发展农民权利的政策制度还没有建立起来。我们陷入了一个解决“三农”问题的愿望与限制农民权利的现实之间的纠结而不能超越。当前有三个方面的矛盾比较突出：一是传统农村集体所有制与市场化、城市化的发展不适应性；二是城乡二元体制对农民的不平等性；三是农业特性与政府责任的不对称性。
    因此，新一轮农村改革的核心在于赋权富民。赋权富民，具体来说，就是要重点赋予和保障农民以下六种基本权利。
    赋予和保障农民的财产权
    我国“三农”问题的一个重要根源就是农村和农民缺乏产权，既缺乏与城市及市民平等的财产权，又缺乏农村产权在市场化和城市化进程中的法律表述机制。缺乏明晰的农村集体及农民的财产权利，最容易被公权力和资本所侵害。
    2011年中央农村工作会议提出 “土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利，应当让他们带着这些权利进城，也可以按照依法自愿有偿的原则，由他们自主流转或处置这些权利。”党的十八大提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”这些都是赋予和保障农民财产权的基本方向。应当全面推进农村产权制度改革，明确把土地产权还给农民，逐步赋予农民完整的产权权能，从法律上建立清晰的农村集体和农民的产权表达机制，坚决制止在城市化进程中盛行的以行政权压倒和侵害财产权的现象。
    赋予和保障农民的自由迁徙权
    自从1958年建立城乡隔离的户籍制度以后，我国公民的自由迁徙权被取消，实质上就是农民进城转变为市民的权利被取消。现行的户籍制度是剥夺农民自由迁徙权的歧视性制度安排。在计划经济时期，剥夺农民自由迁徙权的后果是造成了普遍的贫困。在市场化改革以后，剥夺自由迁徙权的后果是造成了农民工问题以及农村 “三留守”问题。
    2013年《政府工作报告》提出：“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。”这是几十年来《政府工作报告》首次提出自由迁徙这个大问题和大目标。必须加快户籍制度改革，实现中国人在中国的土地上享有自由迁徙的基本权利。户籍改革后，农民只是一种职业，不再是一种身份。对每一座城市来说，在涉及本地农民工的户籍改革上，要取消农业户口与非农业户口的划分，统一登记为城市居民户口，农民所享有的农村土地承包经营权、宅基地使用权、林权、集体资产及其收益权、有关农业补贴政策等权益保持不变，不因户籍改革而变动；在涉及外地农民工的户籍制度改革上，凡是在城镇正式就业且签订就业合同的农民工及其家属，均应落户成为城市的新市民。越是大城市、特大城市，越要推进户籍制度改革。解决特大城市人口、资源和环境矛盾以及“城市病”的正确途径是放弃GDP主义，切实转变经济发展方式，调整产业布局和公共资源高度集中的格局，加快实现城乡基本公共服务均等化，而不是限制和剥夺公民的居住和自由迁徙的权利。
    赋予和保障农民的社会保障权
    社会保障权是现代社会中的一项基本人权。一方面，社会保障权是社会主义追求的重要目标；另一方面，社会保障权也是社会公平的重要体现。学者普遍认为，社会保障权体现了对社会弱势群体生存权和发展权的关注与保障，是人类告别弱肉强食走向文明的重要标志。
    党的十六大以来，我国开始逐步建立覆盖全部农村的 “新农合”、“新农保”、“农村低保”，将农民纳入国家统一构建的社会保障网络，这是农民社会保障权得到确立的重要里程碑。但是，目前农民享有的社会保障还是低水平的，既与城镇居民相比存在较大差距，也与农民自身需求相比存在较大差距。保障农民的社会保障权，提高农民的社会保障水平，关键是要建立以民生为导向的公共财政体制，优化财政支出结构，降低行政成本，特别是要大幅度压缩“三公”支出，提高公共财政用于社会保障支出的比重，打破社会保障特权，加快实现基本公共服务均等化。
    赋予和保障农民的公共参与权
    参与权是公民依法通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利，参与权是现代民主政治的重要标志，是公民成为国家和社会主人的重要体现。赋予和保障农民的公共参与权，就是赋予和保障农民当家作主的权力。
    参与权是实现“人民当家作主”的根本体现，农民充分有效地行使参与权，也是成为国家、社会和自己命运主人的根本途径。农民公共参与权的实质就是亿万农民参与讨论和制定游戏规则、参与执行和监督游戏规则、参与反馈和修改游戏规则。
    构建农民有序参与的制度平台至关重要。没有制度化的参与，农民的利益就难以得到公正的维护，同时农民选择非制度化参与就会酿成群体性事件或者个体非理性维权的社会悲剧。只要农民有组织地参与公共生活，就能够尽量避免对农民不公平不公正的政策制度的出台，同时农民还会督促和监督政府采取与国际惯例相一致的针对农业的特殊支持和保护政策。
    赋予和保障农民的自主表达权
    表达权是人们表达自己思想和看法的权利。我们常说要“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和落脚点。”人民群众对各项方针政策实施的优劣、好坏、是非做出是否拥护、赞成、高兴、答应的各种评判态度，就是行使表达权。
    2006年10月，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提出了表达权概念。该《决定》指出：“从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”2007年10月，党的十七大报告重申“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”2012年党的十八大报告进一步指出：“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”
    农民权益的维护不能只寄希望于有良知的官员、学者和记者等人来鼓与呼，虽然来自农民外部的力量为农民利益摇旗呐喊非常重要，但总没有让农民自己来表达诉求更急切、更真实、更重要。随着市场化改革的深入和利益的不断分化，不同群体都需要有合法的制度管道来表达各自群体的利益和诉求。让农民群体及其个人自主表达利益诉求，是现代社会维护和发展农民权利、促进社会公平正义与和谐稳定的内在需要和治理技术。
    赋予和保障农民的生育权
    一般“三农”工作者和学者很少关注生育权。其实生育权与“三农”问题密切相关。
    持续30多年的计划生育政策，已经使我国的人口结构发生了根本性的变化，人口的老龄化、男女比例失调、失独家庭、“民工荒”、“农民荒”等社会问题日益凸显。以北京为例，2013的9月24日，北京市老龄办发布《北京市2012年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》，2012年全市户籍总人口1297.5万人，其中60岁及以上户籍老年人口262.9万人，占总人口的20.3%。北京老年人口已占到户籍总人口的五分之一以上，进入严重老龄化时期。
    我们在“人口红利”消失后要寻求“改革红利”，必须调整现行的计划生育政策，但其面临的观念和利益阻力可想而知。不过，调整现行的计划生育政策，对于解决“三农”问题、增进农民的幸福生活至关重要。
    （作者系北京农研中心研究员）