孟令伟：关于棚户区改造的一封信

    李总理：
    您好！不揣冒昧。就棚户区改造问题谈一点我的看法。言语不周、表述不当之处敬请海函！
    据了解，中央政府在全国正着力推进棚户区改造。计划5年改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户1000万户。2014年的政府工作报告提出，今年保障性住房新开工700万套以上，其中各类棚户区达470万套以上。前不久您还表示：要更大规模加快棚户区改造，“决不能一边高楼林立，一边棚户连片。”（见2014年5月8日《南方周末》）国家有关部委及银行出台的相关扶持政策迅速跟进。不少地方政府对“棚改”的积极性更是高涨，视其为新发展之机和利好之器，纷纷“增量扩容。”
    中央政府推进棚户区改造的着眼点固然是改善民生，但也包含“拉动经济”的意思。而不少地方政府“借风行船”，在“增量扩容”的劲头和势头中恐怕将“改善民生”的主旨置于次要的地位，以“改造”为名，行拆建之实，将“建设新城、刺激消费、拉动经济、促财增收”作为重要或主要目标。由此恐怕会带来一系列副作用。这是笔者深以为忧的！
    深忧之一，“棚户区”概念不清，界限不明，延伸性很大。何为“棚户区”？从字面和传统理解看，棚户区就是居住在简易材料搭建成的房子中的住户所构成的居民区。它一般有这样几个特征：低矮狭小的简易平房聚集，卫生、上下水等基础设施很差，道路狭窄、环境脏乱，人均居住面积很小，贫困人口居多。这样的棚户区原来多集中在传统的国营工矿区、林区、垦区；城郊结合部；生活在城市边缘的农民工聚居区。但经过上世纪九十年代以来国有企业改革、大规模的城区拆迁和建设，现在如此条件的“棚户区”已经很少或者可以说基本消失了。只有少数资源枯竭的矿区以及偏僻分散的林区、垦区和一些城郊边缘还残留此类“棚户区”。那么，现在对“棚户区”的解释是什么呢？2012年住房和城乡建设部等多部门发布的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）中的表述为：城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限久、房屋质量差、建筑安全隐患多、使用功能不完善、配套设施不健全的区域。这样表述的“棚户区”和传统意义上棚户区就不是一回事了，而“棚户区”后面括号里的“危旧房”添注更说明这一点。但与其如此，何不直称危旧房改造呢？然而危旧房改造也大有讲究。因为危房不一定是旧房，旧房也不一定就是危房。至于“简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限久、使用功能不完善、配套设施不健全”的理解空间就更大了，也不是非改造不可的条件。勉强能作为改造理由成立的“房屋质量差”和“建筑安全隐患多”，也有一个“差”的标准和“多”的衡量问题。因为“棚户区”的概念不清、界限不明，更与传统意义上（也可以说是常识上）对“棚户区”的理解相距甚远，就给各地留下了充分想像和发挥的空间，得以纷纷“增量扩容”。据最近报载：有的地方将所有的旧城改造、搬迁、安置项目全部界定为棚户区。有的省统计的棚户区数量前后相差达70万户。有的城市将上世纪90年代末、甚至新世纪初竣工的“棚改楼”又纳入新的“棚改”范围。“真是棚改是个筐，什么都能往里装”。其发展趋势很可能使“棚户区改造”最终成了“四不像”。
    深忧之二，棚户区改造随意延伸势必人为制造新需求，同时造成资源浪费和大量的拆迁垃圾。其实，从居住的角度看，相当一部分建于上世纪六、七十年代、五十年代或更早年代的低层楼、平房还有较高的使用价值，它们的实际质量和自然寿命甚至可能会远超过近年不少新建的高楼大厦（据专家测过有些新建楼房的使用寿命仅为30年左右）。有的低楼和平房当年建筑时设计风格独特、用料考究、结构合理，不但坚固实用，还颇具艺术感和历史感。笔者祖上农村的平房，砖瓦木结构，当地人叫“瓦房”，几代人住了一百多年仍很牢固。当然了，城市以前盖的老房、老楼公共基础设施落后，配套性差，但大部分可以通过真正具体细致的改造解决。现在一些地方棚户区改造动辄把仍很坚固而且有历史价值的老街、老房、老楼作为拆迁对象，甚至把部分上世纪八九十年代、世纪之交盖的“新楼”也划在拆改范围，随意延伸“扩容”。如容忍这一势头蔓延，实际上等于人为制造新需求，助推房地产泡沫，是对城市、历史和人民的不负责任。对此窃喜的可能只有开发商。
    深忧之三，棚户区改造可能成为一些地方和城市土地寻租的招牌，却造成被改造居民的利益受损。不少地方和城市热衷于“棚改”，除了享受优惠政策、获得补偿资金、拉动经济的考量外，想借改造东风大发土地之财是更重要的考量。因为很明显，通过“改造”将平房或低层楼变为高层楼，土地利用率大大提高，棚改土地一部分盖居民楼用于回迁安置，另一部分可用作商业性开发。如果在好地段，开发潜力和土地升值潜力是很大的。但另一方面，好地段对住户的补偿往往偏低，回迁压力大，有的干脆被安置在偏远处。往往引发暴力强拆，造成居民的利益受损和不满。与此相对应的是，地理位置偏僻、居住条件及环境恶劣、亟待搬迁改造以提升生活水平的真正棚户区，政府由于资金压力大又迟迟难以操作。
    深忧之四，棚户区改造有可能冲淡保障房建设，或使后者变得面目不清。建设面向低收入群体的保障房已经多年，其基本目标就是实现居者有其屋。但保障房建设的进展情况并不如意，其分配也存在不少问题。按照2014年的政府工作报告，棚户区改造划为保障房的一部分。但实际上棚户区改造房情况复杂，完全划为保障房并不合适，也极有可能会冲淡保障房建设。因为其一，有相当一部分所谓的棚户区就是城市旧城区、旧楼区，这些住户本来有房，改造后往好里说就是提高了居住水平，无所谓保障的问题。其二，棚户区改造后有一部分成为商贸开发房或公共设施建筑，起不到保障作用。其三，保障房原本是地方政府改善民生的硬任务，财政上是一种负担，现在借道棚改，资金上有了出路，指标考核上反而能获得掩护。其四，真正需要“棚改”的多是偏远难啃的硬骨头，资金投入多，会削弱保障房建设。
    深忧之五，棚户区改造历史上已进行过多次，城市发展什么时候能走出棚户区改造这个圈？即使从改革开放算起，中国不少城市就经历过少则两次、多则三次的棚户区改造，加上这次，那就是三、四次了。难怪有居民感慨：怎么搬到哪都会赶上“棚改。”从某种意义上说，中国式棚改和中国式拆迁一样，是中国城市发展一直没有走出的怪圈。秘密就在于棚改标准、棚改着眼点、棚改思路的不断变化，而且是因人、因时、因地而变。但房屋不像衣服，不能看着不时髦、不顺眼就换新的。盖楼房也不像种庄稼，不能割一茬种一茬。不然中国人何时才能安定下来？但走不出周期性、运动式的棚改和拆迁，中国人就真的永远无法安定下来。我们每个人、每个家庭就都可能面临着一个共同梦魇式的疑问：不知我这房子何时被拆？
    这不是一个理性民族应有的发展道路。
    建议慎重推进棚户区改造！
    敬致
    大安
    公民  孟令伟
    2014年5月17日
    注：1、参考刊登于2014年5月8日《南方周末》：“哈尔滨‘另类’棚改”，“‘棚户区’变形记”，“辽宁‘棚改样板’十年”等文章。
    2、文中有关数据，除指明出处之外，均引自2014年5月8日《南方周末》。