孙伟：中国与全球经济治理：角色、目标和政策

    全球经济治理需要中国，中国也需要全球经济治理。危机后全球经济治理改革进程加速，新的全球经济规则制定、体系建构和领导权力分配已经开始，中国需要在应对西方诉求的同时，明确参与全球经济治理的战略目标，并积极采取行动，为未来领导全球经济治理积蓄力量。
    一、西方在全球经济治理中希望中国担任的角色
    无论我们愿不愿意，西方仍然在当今的全球经济治理中占据举足轻重的地位。即使在今天，中国已经位居全球经济生产总值第二的高位，但依然在短期内无法从根本上撼动西方的优势地位。然而，金融危机使得西方对中国的需要从来没有像今天这样迫切。
    从当前金融危机的主要特征来讲，西方发达经济体希望中国在对既有全球经济治理体系进行微调的前提下，为西方国家经济早日走出衰退做出贡献，例如要求中国为IMF等缺乏资金的国际金融机构提供资金支持，为遭遇金融危机冲击的国家提供资金援助；通过扩大内需拉动世界经济增长；通过减少贸易收支顺差为纠正全球经济失衡做出贡献。
    首先，加强流动性支持。虚拟经济泡沫破灭以来，西方发达国家普遍出现严重的流动性短缺问题，美联储连续3次发布史无前例的量化宽松政策，通过直接购买金融资产方式向市场直接注入流动性，并有可能在美国经济复苏动力不强的情况下继续推出量化宽松政策。日本近期实行的安倍经济学的实质就是货币的量化宽松政策，2013年4月提出用两年左右时间将基础货币投放规模扩大一倍并达成2%的通胀目标，意在使日元加速贬值，创造通胀预期，拉动国内消费和投资。欧洲央行于2012年推出3年期长期再融资操作，通过向商业银行抵押贷款的方式向市场间接注入流动性，近期，欧洲央行和英国央行宣布将继续保持长期低息政策。从根本上将，量化宽松政策是对世界经济影响较大的发达国家利用其货币的特殊作用在整个国际市场上“兴风作浪”，出发点是解决自身经济问题，实际却是“以邻为壑”地影响了其他国家经济的正常运行。长期看，发达国家的量化宽松最终将传导至新兴市场，导致新兴市场的“量化宽松”，最后可能对全球经济、资本流动、通涨水平甚至全球经济金融稳定产生巨大影响，导致全球贸易保护主义蔓延。而对世界经济影响力较小的新兴经济体只能处于被动应对状态，不仅影响这些国家的出口和经济稳定，其货币政策、资本流入等方面的政策也将发生变化。鉴于量化宽松并不能从根本上解决问题，因此处于危机中的西方国家迫切需要以中国为首的新兴经济体国家的资金注入。
    一般来说，国际资金的流向符合以下偏好：一是经济复苏较快的经济体，良好的基本面和较快增长意味着更多的投资机会，例如新兴市场；二是被低估但相对安全的市场领域，比如石油、矿产等资源类的大宗商品市场；三是货币被低估的市场，存在资产升值的可能。从此意义上来说，中国符合所有三条资金流向的偏好。但同时中国对外投资已经呈现飞速增长趋势。2007年以来，中国对美直接投资（旨在创立新企业或股份至少达到10%的投资）年增长率超过300%，来自一些第三方机构的数据更是高达1300%。2012年的前两个月里，中国全部领域的海外直接投资总额同比增长147%。预计到2020年，中国在全球的直接投资总额将从目前的4000亿美元增至10000亿美元以上，其中对发达经济体的投资比例也将上升。从分布上看，2012年中国的投资项目33%在欧洲，20%在北美，17%在南美，9%在非洲，在西方发达国家地区的投资占到50%以上。
    其次，减少经常账户顺差。进入新世纪以来，新兴经济体完成了从经常账户逆差向顺差的转变。由于经济规模的影响，入世后的中国因素起到了决定性作用。总体上看，全球经常账户失衡大致可以划分为两大阵营：以美国为代表的发达国家逆差阵营和以中国为代表的新兴与发展经济体的顺差阵营。实质上，这一局面是由于美国自身的经济政策造成的。第一，基于美元的霸权地位，美国可以低成本对外融资，通过高负债支持国内的高消费和低储蓄，维持本国经济繁荣的同时为亚洲新兴经济体提供了充足的外部需求，看似平衡的结果造成了目前金融危机后的大幅失衡。第二，美国金融监管的不力和严重缺失所导致的过度投机与流动性过剩，在调高增长预期的同时，制造了大量的资产泡沫，加深了全球的外部失衡程度。为了转变这种局面，扩大自身出口，拉动经济增长，美国一直指责中国人民币大幅贸易顺差导致了全球经济失衡，这实质上是不合理的。
    与经常账户顺差直接相关的是人民币币值问题。自中国入世以来，中国对美贸易顺差呈现快速增长趋势，美国政府通过多种渠道向中国政府施压，指责中国政府操纵汇率，严重低估人民币币值，要求中国政府推动人民币升值。2010年以来，作为美国调控世界经济主要工具的IMF连续发布《全球经济展望》中认为人民币处于被“大幅”低估的状态，不止一次地通过各种途径督促人民币升值，以促进全球经济增长。虽然自1994年以来，人民币名义和实际有效汇率升值幅度分别达到了32.8%和56.6%，但来自西方国家针对人民币升值的呼声依然不绝于耳，在金融危机爆发后尤甚。
    最后，扩大国内市场。中国是一个拥有近14亿人口的巨大市场，快速增长的中产阶级将为世界贡献出惊人的购买力，将为其他国家带来更多的出口需求，进而满足国内就业压力的需要，这一点也是美国等西方国家在金融危机后迫切需要中国扩大内需的出发点所在。这一点与中国自身转变经济发展方式，扩大内需，刺激消费的政策不谋而合。但区别在于，中国扩大内需的主要出发点在于消化长期积累的严重过剩的出口产能，西方要求中国扩大国内市场的出发点在于放开对外资进入中国的管制，降低进口商品的关税，有更多的中国消费者购买西方生产的产品，以满足其国内就业的需要。
    二、中国深度参与全球经济治理的战略目标
    完全改变现有全球经济治理体系是不现实的。中国需要在应对西方诉求的同时，加快转变经济发展方式，改变对出口过度依赖的局面，甚至继续增持美国国债，让渡部分经济利益，协助发达经济体走出危机，从长远来看，这符合中国的战略利益。未来的5年到10年，这一过程将会结束，世界可能面临不确定性。西方复苏的这段时间是中国确立在新的全球经济治理体系中地位的关键时期，中国必须有效利用这段时间实现深度参与全球经济治理的战略目标，为延长和用好战略机遇期创造有利条件。
    第一，建立单一的全球金融监管规制。金融危机的爆发暴露了全球金融治理安排的缺陷：金融运作中缺乏数据，信息不对称；少数金融垄断操纵银行业、证券业和保险业的运作；金融脱离“实体”经济；巨大而迅猛的外汇投机风潮和巨额跨国投资的快速撤离，特别是短期信贷危机。美欧等发达国家在经历了严重的金融危机冲击后，均采取了不同程度的量化宽松政策，似乎这已经成为脱困的唯一良药，虽然暂时阻止了经济继续滑向深渊，但却不是长久之计，刺激政策的副作用将会在不久的将来逐步显现。治本之道在于加强金融治理，建立新的金融治理体系，强化金融监管，规范国际金融市场。
    当前金融治理在全球协调层面主要存在以下问题：第一，金融监管机构各自为政，互不协调。其中，国际货币基金组织（IMF）主要监测各国宏观经济，巴塞尔委员会专注于商业银行的资本充足率，而国际清算银行（BIS）主要是促进国际货币与金融服务，为各央行服务。第二，缺乏全球性跨境监管机构，各国金融监管缺乏统一协调，与全球化条件下的资本自由流动不相适应。第三，美国在国际监管及评级机构中居于主导地位，将全球金融治理作为维护美国和美元利益的重要工具。
    针对上述情况，中国应将参与并建立全球金融协调，成为新的金融体系的重要参与者作为战略目标。长期来看，参与全球金融监管规则的制定和实施对中国利益极大，不仅可以保护本国金融市场的安全，还可以对维护稳定的世界金融市场做出贡献。虽然中国作为世界金融体系的新兴力量，在资金的储备上达到了世界一流水平，但在资本运作和金融管理方面尚显稚嫩。在此前提下，中国可以有效利用金砖国家机制、上海合作组织、G20协调机制，加强对全球信用评级机构监管，探索有效监管模式，逐步减少对外部评级机构的依赖，并且支持法国提出的建立单一的全球金融监管机构的设想，早日打破美英对金融监管体系的垄断。
    第二，维护世界贸易秩序稳定。受金融危机的影响，贸易保护主义在世界范围内有所抬头，WTO多哈谈判回合长期陷入僵持，各主要经济体正在制定新的国际贸易规范。金融危机必将为世界贸易规则带来一次彻底洗牌，西方发达国家为了应对新兴经济体的崛起，正在通过TPP和TTIP建立新的世界贸易规则，并很可能将未来的国际贸易规则平台从WTO转移至TPP或者TTIP，达到重塑国际贸易秩序的目的。
    鉴于TPP对中国未来对外贸易的巨大潜在影响，确定有关TPP的战略目标至关重要。表面上看，TPP是国际贸易投资领域的规则制定，实质上，是美国在推行贸易自由化的新尝试，是自由主义经济模式扩张的新举措，中国不能掉以轻心。短期来看，鉴于TPP本身的高标准要求意味着达成协议必然是一个漫长而复杂的过程，中间将会充满变数，中国现在大可以对其置之不理，而是抓紧时间完成国内经济转型升级和结构调整，为应对未来新变化做好准备。同时，我们应当利用当前TPP谈判艰难推进的机会，利用明年担任APEC轮值主席国的机会推动重启WTO多哈回合谈判；中期来看，鉴于日韩均已宣布加入TPP谈判，中国应努力率先实现中日韩FTA的协议签署，其中与韩国之间签署FTA应当是当务之急，将起到牵一发而动全身的巨大作用。同时，中国应当加强与现有或潜在参与TPP国家之间的双边FTA谈判，利用双边贸易规则来影响TPP具体规则的制定，达到引导TPP向有利于中国方向发展的目的。长期来看，TPP代表着未来国际贸易发展的新方向，中国加入TPP是大势所趋，中国应该利用短中期的时间，加强自身的发展，逐步实现贸易转型，改善国内劳工标准，加大节能减排力度，并在合适的时候启动加入TPP的谈判，最终成为新的贸易规则的参与者和制定者。
    第三，推进实现人民币国际化。二战后至今，真正充当国际结算的主要工具还是美元，真正的多储备货币体系没有得以建立。因此，改变美元的核心地位是国际货币体系改革的关键，因为如果美元在国际货币体系中的核心地位没有发生根本变化，即使各国推进外汇储备多元化，美元的锚定作用将会使得国际货币体系中的系统性风险依然存在。有鉴于此，以金砖国家为代表的新兴经济体在贸易和融资中呈现出明显的去美元化倾向，减少美元在外贸和金融体系中的比例，加强本币的地位和作用。但与此同时，培育能够代表新兴经济体承担国际责任的新的国际储备货币是更加迫切的任务，人民币无疑是最佳选择。
    人民币国际化战略是中国参与全球经济治理的重大战略目标，也是中国在未来全球经济治理体系中占据主导地位的重要支点。纵观全球货币发展史，本币成为占据统治地位的国际储备货币是任何一个时代主导性大国的必由之路。从现在来看，人民币国际化尚处于初始阶段，世界范围的交易市场还多处于离岸市场的层面，但已经显现出强劲的发展势头。据汇丰银行的《人民币崛起II》报告称，截至2012年8月，全球超过1万家金融机构经营人民币业务，而中国进出口贸易使用人民币结算的比重从2010年的3%增长到2011年的9%，2012年达到了12%。2012年，使用人民币的外国直接投资几乎增加了两倍，用人民币对外直接投资也增长50%。即使发展趋势迅速，但一国本币成为国际储备货币是国家意志推动和市场选择的双重结果。在制定战略目标时，我们一方面要遵循市场规律，不进行人为地贬值；另一方面，要遵循全球化的基本规律，
        
    适度鼓励人民币在世界范围交易市场自然扩张，要与中国经济的世界化同步，与中国分担的世界责任与义务同步。根据中国人民大学校长、中央货币委员会委员陈雨露的研究，中国有望在未来30年（即到2040年），通过两个“三步走”战略来实现人民币国际化，即从周边化、区域化走向国际化，从贸易结算化、金融投资化走向国际储备化。2013年10月8日，上海金融自贸区的成立是我国人民币国际化试水的重要一步，将成为中国全面试验贸易结算化和金融投资化，并最终走向国际储备化奠定基础。
    在重塑国际货币体系的同时，中国应当充分尊重欧元作为世界第二大储备货币的地位，并尽可能采取有利于欧洲走出主权债务危机泥潭的措施，毕竟欧元的走强将有利于中国人民币国际化进程。最终，人民币作为拥有强大实体经济的第三方融入当前缺乏稳定性的双本位货币体系，也将使之演变为相对稳定的真正的多储备国际货币体系。
    三、中国参与全球经济治理的政策建议
    为实现上述战略目标，中国需要积极采取行动，提升参与全球经济治理的软实力基础、面向东西两个世界进行合作、以建设性和渐进性方式推动全球经济治理民主化进程，争取抓住深度参与全球经济治理的机会，为未来经济发展创建良好的外部环境和有利条件。
    第一，改革国内经济治理模式，提升参与全球经济治理的软实力。自改革开放以来，中国的经济治理模式呈现以政府为主导的特点。与其他国家相比，中国政府能够更加积极地干预市场的运行以规划、引导、促进特定产业的发展，国有经济部门在国民经济中占据垄断地位，福利负担相对较轻，吸引外资力度很大，地方政府谋求经济发展的积极性非常高涨。这些特点保证了中国长期以来的经济高速发展。我们拥抱了市场经济，却避开了西方式自由，这是保证中国市场经济初级阶段发展的最重要前提。然而，随着市场经济的深入发展，政府高度干预市场的经济治理模式也极大地限制了私有部门创新能力的提升，对经济的可持续发展产生了诸多不利影响。
    借鉴此次金融危机的教训以及中国经济治理模式的经验，中国未来的经济治理模式应当沿着减少政府对市场的干预和提高社会福利水平的方向发展，以进一步增强中国经济发展模式对于新兴世界的吸引力，提升中国参与全球经济治理的软实力。首先，政府要转变行政职能，从管理型政府向服务型政府转变，向市场注入更多的活力；其次，政府要强化监督职能，对市场上出现的不正当竞争问题进行强力干预，维护良好的市场竞争环境；再次，转变经济增长方式，增强国内消费对经济增长的促进作用，使中国经济增长真正有利于提高本国人民的生活水平，同时消除对国际金融市场的不利影响；最后，坚实推进收入分配制度改革，消除某些国有部门的市场垄断行为，扩大国内消费市场，真正提高普通劳动者的生活水平。
    第二，深化并扩大对外开放与合作，同步推进互利共赢和适度让利战略。对外开放是中国在过去35年充分利用全球化红利，实现国家经济跨越式发展的不二法宝。然而，金融危机之后，在内外部环境共同作用之下，中国的对外开放必须升级，可谓对外开放的“2.0版”。在新的对外开放战略下，中国应当为营造一个有利于从低端结构经济向高端结构经济转型的外部环境而努力，应当尝试改革国际经济规则，改善外部体制环境，应当承担起一个负责任大国对人类可持续发展的历史性责任。为完成上述目标，中国需要同步推进互利共赢和适度让利战略。
    中国如今的国际身份比较复杂，一方面是总量上的世界第二大经济体，另一面是人均国民生产总值远远落后的新兴经济体，如何在这两者之间寻找平衡，在参与全球经济治理中取得多数国家的信任，是一个必须要解决的问题。简言之，中国对发达国家要坚持互利共赢的策略，对发展中国家要采取适度让利的策略。
    中国应当在未来采取互利共赢的战略，颠覆西方攫取绝对利益的经济价值观，用东方包容性的价值观证明中国的崛起对西方并非意味着世界末日，而是意味着更多的机会，从而达到与西方合作的目的。在针对发展中经济体的经济交往中，应当采取适度让利的策略，让他们得到更多的实惠，树立与当年西方彻底不同的形象，以老大哥的姿态成为发展中经济体的领袖，向共同繁荣迈进。
    第三，坚持建设性和渐进性方式，推进实现全球经济治理民主化。在当今世界全球化深度发展的背景下，全球经济相互依赖程度可谓“你中有我，我中有你”，中国出于自身发展的需要，和国际大环境的影响，同时随着经济的对外扩张，中国经济利益已经出现了向全球扩散的趋势。美国向中国提出G2的倡议，抛开其可能存在的“灭我之心不死的狼子野心”，从一个侧面也看到了以美国为首的西方世界在面临经济危机时对于中国的需要史无前例，这就是参与全球经济治理的机遇所在。
    因此，中国在未来的战略机遇期内，应当坚定支持并依托G20平台，以建设性态度和渐进性的方式，深度参与现有全球经济治理体系改革进程。首先，从单纯关注国内治理向承担国际义务和责任转变，在全球层面上思考宏观经济政策，影响和改变全球化进程。其次，要联合新兴经济体，通过改良和塑造一系列全球治理机制（国际制度），对西方发达国家的政策和决定进行质疑、关切、评估和批评，进而与其谈判，迫使其改变不合理的政策。最后，在参与中逐步强化制定全球经济规则的意志和能力，在全球舞台上表达中国的全球经济治理理念，以负责任大国的身份推动全球治理民主化进程，为彻底打破以西方为中心的全球经济治理体系积累条件。
    （作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院）