彭文生：2014年“两会”前瞻

    2014年"两会"将于3月3日和5日分别在北京开幕。作为三中全会后首次召开的两会，投资者关注宏观经济政策和落实体制改革方面的信号。我们预计，在短期经济发展方面，会议将贯彻去年底中央经济工作会议"稳中求进"的工作思路，强调保持宏观政策的稳定性和连续性，在提高经济增长的质量的同时，把经济增速努力维持在7.5%左右的水平。在体制改革领域有两个方面值得关注，一是需要通过立法途径来推动的措施比如房地产税，二是可以通过政府工作报告、代表提案和主管部门的表态来判断落实方向和进展的措施。
    一、宏观经济政策
    增长目标维持在7.5%左右，努力提高经济增长质量。预计两会通过的政府工作报告、国民经济和社会发展报告，将提出GDP年度增长7.5%左右、CPI通胀率控制在3.5%的目标。这将最终消除之前市场上关于经济增速目标再次下调至7%的猜测，缓解一些投资者对于经济增长短期内大幅下滑的疑虑。同时预计两会也将确认年度新增就业人口1000万的目标，这一表述可望首次在两会上作为与GDP增速同等重要的目标提出，突显政府着力保障和改善民生、切实提高发展质量和效益的考虑，也有助于淡化社会各界对于增长目标刚性的解读。
    扩张性的财政政策和中性偏紧的货币政策。两会关于财政和货币政策的基本表述预计将没有本质改变，仍是延续多年的积极的财政政策和稳健的货币政策的提法，但具体内涵跟随宏观经济的变化而有所调整。货币政策方面，由于影子银行和地方政府债务规模持续扩大，防范金融风险的压力加大了，货币条件在边际上存在趋紧的压力。中性偏紧的货币政策将体现在几个方面。
    预计政府工作报告将把2014年M2增长的预测值定在13％，与2013的预测值持平。这意味着和去年的实现增速（13.6%）相比，政策将试图使2014年的广义货币扩张速度有所放缓。和13%的M2增速相匹配，我们预计全年的新增信贷维持在9万亿元左右，社会融资规模控制在20万亿元以内，从增速上来说都低于去年的实际水平。从利率水平来看，春节后短期利率明显下降，资金面紧张局面缓解。预计央行将延续近期的操作，通过各种政策工具来控制利率波动的幅度，避免资金面出现极端紧张。但基于抑制影子银行、防控金融风险的需要，利率进一步下降的空间有限，除非增长出现超预期下滑，央行不会主动注入大量流动性来降低利率，市场上一些人士期待的降低存款准备金率的可能性小。
    财政政策方面，预计2014年政府财政赤字预算将约1.35万亿元，从预算来讲，绝对额较去年有所上升，但赤字对GDP的比率保持稳定。但是，2013年政府的收支结余高于预期，实际的赤字在1.06万元，所以如果2014年的预算赤字能够完成，则会对短期需求形成比较强的拉动作用。今年的财政预算的执行情况将是关系GDP增速能否维持在7.5%左右的一个重要因素。
    我们预计，调整财政支出结构可能会在"滚动财政"方面有所突破，也就是说财政赤字的预算和执行情况超越年度概念，可能要从3年左右的一个周期进行观察。营改增仍是税收结构调整的主要内容，预计营改增在2014年将扩大到全国所有省份，并将铁路运输和邮电通信等行业纳入营改增范围，预计年减税从2013年的2000亿左右扩大到今年的减税3500－4000亿。另外，拖延多年的预算法修订工作有望在今年两会后加速，这部被称为"经济宪法"的法律修订方向是"建立公开透明的预算制度"，具体内容包括审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展转变；建立跨年度的预算平衡机制等。
    二、落实推进改革
    2014年是全面落实三中全会确立的改革方案的第一年，推进改革无疑是本次两会最大的关注点。从去年年底的中央经济工作会议传达的信号看，国退民进是当前诸多改革措施的指向，也是消费率上升的后果之一。体制改革的推动和落实将体现在两会通过的法律条文修改和代表提出的议案、讨论等方面。
    目前中央推动政府部门简政放权，实质就是减少各级政府对经济的干预。反腐等改革将在两会后更趋制度化和长期化，短期看对投资和消费有一定的负面影响，但长期看有助于激发经济自主增长动力、实现增长结构的优化。打破国有企业垄断和降低民营企业准入门槛的改革也将有利于民间投资增长。预计两会在简政放权方面将集中讨论如何通过规范化的制度建设保证中央下放的行政审批等权力有效回归市场主体，而不是被地方政府和利益集团截留，杜绝"先放再抓、边放边抓"的改革怪圈。
    金融领域的改革方面，预计利率市场化将稳步推进，随着存款保险制度的确立，放开存款利率上限、实现完全意义上的利率市场化的改革步伐有望加快。和利率市场化的推进相配合的是汇率形成机制的市场化。近期人民币对美元贬值幅度超出预期，背后有资金流动的变化，也反映了央行在外汇市场干预的减少，预计汇率的双向波动增加将是新常态。另外，预计民营银行牌照的发放将在两会后有所突破。
    在放松价格管制的其他方面，三中全会强调市场化改革，形成有效反映真实效率的价格机制。预计资源产品、基础设施、准公共品(如教育、医疗)等重要的价格改革措施在拖延多年后，将在2014年两会后全面铺开，其中天然气价格的市场化改革和环保税的设立近在眼前。
    国有企业改革方面，重点将从过去对国企管理方式的关注转移到国有资产配臵的优化上，一个重要的实现方式是设立国有资本运营公司。预计两会后国资委主导设计的全面深化国资改革方案将出台，该方案将对本轮国资改革的目标、重组方式和利益分配模式，以及国资管理本身的改革模式做出明确界定，为两会后各地方根据自身情况推动国有资产改革扫清制度上的障碍。至于中央所属国资改革的具体路径，则可以参照中石化近期的改革方案，重点将是推进混合所有制，划拨一定比例的参股权给予社会资本。
    年前与经济工作会议套开的城镇化会议提出走新型城镇化道路，并出台了国家新型城镇化规划，落实和完善区域发展规划和政策，增强欠发达地区发展能力。日前的政治局会议则提出推进以人为核心的新型城镇化。预计新型城镇化概念将再次成为两会热点。新的城镇化规划将着重强调城市布局的调整，提出发展若干城市群的概念，如能实现，有助于增强吸纳农村人口、特别是安臵已在城市就业但户籍仍为农村的转移人口实现"二次城镇化"。随着新的城镇化概念提出，城市间和城市内部轨道交通、节能环保、供气供水和智慧城市等方面的投资空间将增加。值得注意的是，新的城镇化规划可能在已经被比较充分讨论的户籍、土地制度、城市建设投融资方式改革之外，再提出保证城市间人口自由流动迁徙的体制机制建设，我们理解这将有利于打破地区间的分割和垄断、促进全国统一大市场的形成。
    两会期间，讨论许久的房地产长效调控机制可望得以明确，房产税扩大试点和推进立法也涵盖其中。预计该机制将改变过去单纯通过抑制需求控制房价的调控思路，转而通过扩大土地供应和普通商品房供给的方式，从供需两个方面消除房价上升的压力，有利于控制房地产泡沫。土地改革方面，预计两会将延续推进全国土地尽快完成确权、保证农村集体土地转让同权同价、鼓励各地尽快建立土地经营权交易市场平台的思路，在这些工作完成前暂不会提出更为激进的改革设想。修订土地法等根本大法、进行更广意义上的"土改"任务，则有待于目前在各地自主进行的土地管理交易制度实践总结和更充分的路径讨论。
    三、防控金融风险
    去年中央经济工作会议提出今年的主要任务中，用了一个专门段落陈述了控制债务风险，提出要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务。
    全国政府性债务审计最终结果显示，截至2012年底，我国地方政府债务15.9万亿元，基本符合我们此前15万亿元左右的预期，而低于早前市场接近20万亿元的预期。从债务总量来看，我国政府债务的系统性风险仍然较小，但是地方债务扩张较快，地方政府债务结构短期化、以及地方政府对土地收入的过度依赖，局部地区债务不可持续的风险较高。如何消化处理积累的债务风险，同时规范未来的举债模式可能是两会期间讨论的一个热点问题。这方面，我们尤其需要关注两会对于地方直接举债立法方面的修订。
    两会之后对金融和债务风险治理整顿的力度可能加大。预计中央和地方政府的资产负债表编制工作将在2014年全面展开，在此基础上建立规范化的地方举债机制。由于地方政府债务存量仍然可控，但是增长较快，因此政策可能着重于控制增量，这更多地可能体现在维持相对偏紧的货币政策，监管当局也可能出台更为严厉的银行监管措施，以抑制与地方债务纠结在一起的银行同业业务以及影子银行业务。至于存量消化方面，目前讨论较多的是新设立一批资产管理公司，将债务从目前风险较高的地方政府财政系统剥离，通过以时间换空间的方式、以资产为支持逐步消化债务风险，我们也关注两会在这方面是否会有一些实际举措出台。
    彭文生为中金公司首席经济学家