李佐军等：大气污染治理是个系统工程

    刚刚进入2014年，全国中东部地区都陷入严重的雾霾和污染天中。中央气象台将大雾蓝色预警升级到黄色预警，环保部门的数据则显示，从东北到西北，从华北到中部乃至黄淮、江南地区，都出现了大范围的重度和严重污染。近来几天，中国北京及附近地区被雾霾笼罩，PM2．5监测值不时爆表，在引发国内民众热议的同时也引来了国际媒体的关注。
    1月8日，环境保护部向媒体通报，环保部已于1月7日与全国31个省（区、市）签署了《大气污染防治目标责任书》，明确了各地空气质量改善目标和重点工作任务。而环境保护部部长周生贤日前在上海调研大气污染防治工作时则表示，要咬定青山不放松，以“铁的决心、铁的手腕、铁石心肠”治理大气污染。
    本期圆桌论坛邀请到的嘉宾是国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员李佐军、山东省水利厅副厅长刘建良和全国低碳经济媒体联盟副秘书长曾衡。主持人 吕红星
    环境保护部有关负责人1月7日向媒体通报，为贯彻落实《大气污染防治行动计划》，环境保护部与全国31个省（区、市）签署了《大气污染防治目标责任书》，明确了各地空气质量改善目标和重点工作任务，进一步落实了地方政府环境保护责任，为实现全国环境空气质量改善目标提供了坚实保障。
    重大数据判断、出台一定要慎重
    中国经济时报：2013年12月30日，中科院大气物理研究所研究员张仁健课题组对外公布，对北京地区PM2．5化学组成及源解析季节变化研究发现，北京PM2．5有6个重要来源，分别是土壤尘、燃煤、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶，这些源的平均贡献分别为15％、18％、12％、4％、25％和26％。 PM2．5中汽车尾气仅占4％的言论一出，举座哗然。对这个观点，三位专家的看法是？
    李佐军：目前学术界多数人认为汽车尾气占PM2．5大约是20％—30％，北京大气中PM2．5中汽车尾气仅占4％的贡献率明显偏低。我注意到，中科院为此紧急召开新闻通气会，表示该院“大气灰霾成因与控制”专项组召集相关专家进行认真探讨认为，这一数字被严重低估。之所以会有这样的结果，我认为和样本选择、时间段的选取、计算方法以及没有考虑到二次生成等都有关系。
    如果PM2．5中汽车尾气仅占4％，那北京等城市所采取的限行、控制排放等措施就意义不大了。故做科研特别是作出重大数据判断一定要慎重，要经过严格研究，否则就会带来误导。
    刘建良：由于PM2．5对人生命健康构成了严重威胁，而治理大气污染又十分艰难，因此，社会对有关大气污染、PM2．5的信息极为关注，甚至反应过度也是可以理解的。中科院大气物理所开展北京地区PM2．5化学组成课题研究是好事。只有科研单位加强研究，尽快拿出成果，才能指导治理污染。北京地区PM2．5，4％来源于汽车尾气，之所以引起社会哗然，主要是研究方法、概念理解以及急于发布造成的。从方法看，如果以提取汽车尾气成分数据作为依据，再简单以此为标准，去对比分析大气污染成分，就像“按葫芦画瓢”，容易引发质疑。从概念上，汽车尾气与其它五项不是同一层次的概念关系，这样急于发布必然引发人们认知混乱。可见，科研单位责任重大。对人们越关注的社会问题，科研单位越要严肃、认真、慎重、负责任。
    汽车对PM2．5的贡献率，从三方面进行定量分析比较客观。一是汽车尾气排放，二是轮胎磨损，三是汽车行驶带起地面尘土。前两个是直接的，后一个不完全是汽车造成的，风也可以刮起尘土。这样，可能会全面些、靠谱些。
    曾衡：我认为中科院的报告中，土壤尘、燃煤、生物质燃烧、垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶等的指标可能差不多，但汽车对PM2．5的贡献率只有4％则不太认同。北京市2013年机动车已经有五百多万辆，汽车尾气对PM2．5的贡献值感觉是被低估了。根据2013年9月份北京交通委官员公布的数据显示，机动车排放形成的PM2．5约占PM2．5来源的22％。汽车销量增长在我国是大趋势，今后如何让更多使用清洁能源的汽车进入寻常百姓家应该是一个大课题。
    要打破行政区划的限制，对大气污染进行跨区域治理
    中国经济时报：当前，有北京市民慨叹，北京市的治污措施已经如此严厉，为何空气质量还是不能天遂人愿。对此有人经分析指出，北京PM2．5主要污染物来源于区域输送的大约占25％，解决大气污染问题迫切需要区域联防联控。当前我国联防联控处于一个什么样的阶段？联防联控面临的最大挑战是什么？
    刘建良：首先，我认为北京市的治污措施有的思路不对头，如有人分析指出，北京市采取限行、摇号等措施限制小汽车，反而刺激多销售了100多万辆，就说明事与愿违。有的措施执行不到位，如裸露泥土地面及施工工地管理、黑车（没有牌或假牌）管理等，虽然措施很严厉，但因为面广量大，变化性、流动性大等，很难执行到位，效果也不可能好。
    其次，在大气严重污染的情况下，如果没有特殊的地势条件，如海拔高、高山分隔等，同一区域内单独某个城市或地区，即使治污再努力，也不能“独善其身”。可见联防联控是治理大气污染的必然趋势和必由之路。我国在大气污染治理上的联防联控才刚起步，目前只是规划，各地根据规划在某些方面开始了行动，见效还需要一个过程。
    联防联控要收到好的效果，必须解决四个问题。一是淘汰高耗能产业，避免地区攀比、等看。二是尽快确定各地大气环境承载力的界限，作为地区大气排放的红线，并确定达标时限。以此作为必须完成的硬任务，引导各地一手抓压减，一手抓排放少的项目，增强发展的自我调节能力。三是制定与干部提拔使用挂钩的考核办法，对年度及任期完不成经济发展与减排指标的，不得提拔；对连续两年完不成的，要追究失职责任。对弄虚作假，按破坏生态环境追究法律责任。四是制定政策，对大气污染较重的区域新上的二三产业项目，限定必须使用新能源，不得使用燃煤，增加排放。
    李佐军：首先，我们要认识到，联防联控对于治理大气污染非常重要。因为大气是流动的，只是在某一区域内治理而其他区域放任不管是得不到预期效果的，即采取100％的措施却不一定带来100％的效果。这也是为什么全球要共同采取联合行动控制碳排放的原因。
    其实，我国目前已经开始研究制定这方面的措施了。国务院去年9月发布了《大气污染防治行动计划》，北京市也出台了《北京市2013年—2017年清洁空气行动计划》，京津冀地区联防联控也提上了议事日程，长三角、珠三角等区域也会随后跟进。
    要想真正实现联防联控，需要做许多工作。首先要有相应机构设置，没有具体实施的机构，联防联控就停留在纸上谈兵阶段。其次要明确机构的职责。再次要建立奖惩机制和问责制度，否则就会干与不干一个样，干多干少一个样。
    大气污染联防联控面临的挑战主要有两个方面：
    一是行政区划与联防联控之间存在矛盾。按照行政区划，一个具体的行政区域只要求干好自己的事情就行了，而联防联控则需要打破行政区划限制，对大气污染进行跨区域治理。在现有行政区划的制约下要搞好联防联控会遇到许多实际的障碍。
    二是大气污染治理必须化解 “负外部性”带来的难题。企业和个人等各个主体都有追求自身利益最大化、责任最小化的内在动力，在大气污染治理问题上，由于存在控制污染成本与所获收益不对称的问题，使得各个主体倾向于排放污染以获取排放中所产生的收益、减少污染控制以节省成本。在联防联控问题上，各个地区在对待污染排放和污染控制上也存在类似的问题。
    曾衡：各省市有关区域之间的联防联控应该是未来大气污染的根本解决之道，各自为政、各扫门前雪恐怕难以根治大气污染。联防联控才刚刚起步，最大的挑战可能是在发展经济的同时，不同省市、地区间高效治理大气污染的协作机制尚待建成，步调一致的长期、全面的行动有待开启。
    大气污染防治真正的瓶颈是制度
    中国经济时报：当前制约我国大气污染防治工作的瓶颈主要有哪些？
    李佐军：有些人认为，资金、技术、人才等是当前我国大气污染防治工作的瓶颈。我认为，这只是看到了问题的表象而没有看到问题的实质。当然，这并不是说资金、技术、人才等不重要，资金、技术、人才肯定是治理大气污染不可或缺的重要因素。但大气污染防治真正的瓶颈还是制度，联防联控机制是众多制度安排中的一种。在法律法规、标准、组织、市场机制和政府政策等制度欠缺或不完善的情况下，大气污染防治就不可能取得预期成效。因此，十八届三中全会指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，强调用制度保护生态环境。
    在各种制度建设中，政府职能的转变最为重要。只有将政府职能从主要抓经济工作转到主要抓民生和环保工作上，同时改革干部考核制度，不再以GDP论英雄，大气污染防治等环保工作才能顺利向前推进。
    曾衡：我国的工业化进程还没有完成，产业结构调整刚刚开始，高污染的煤炭还是社会能源消耗的主角，目前我国能源消耗中煤炭仍然高达三分之二左右，据悉我国是对煤炭依赖程度最高的国家。同时，随着经济增长、城镇化的推进以及人民生活水平的提升，能源总消耗必然还会上升，减排和环保工作任务艰巨，需要政、产、学、研、媒（媒体）及民间环保公益组织等各方的共同重视与紧密协作。
    刘建良：首先要解决的瓶颈就是地方政府与中央同力。最管用的办法，就是调整税收征管体制，引导各地与中央形成转方式调结构的合力。对现有钢铁等高耗能产能过剩企业，形成的全部税收都归中央，而地方新上的高新技术和劳动密集型项目，形成的全部税收都归地方。这样，地方政府在压减产能过剩的高耗能燃煤企业方面，就没有了内动力，就会由与企业一道与中央打“游击战”，变为与中央一心打“歼灭战”；在发展高新技术和劳动密集型项目上，地方政府就有了动力和积极性，转方式调结构的目标也会逐步实现。
    其次要解决的瓶颈就是群众与政府同心。一要解决政府的公信力。就是让群众看到治理污染，地方政府与中央同心、同向、同力，看到政府主持公平正义的形象和行动。二要解决法律的严肃性和执行的公平性、一致性。就是要用刑法来打击破坏生态环境的行为。三要把群众发动起来。各级政府要用心发动群众，通过科普等形式，让群众认识到环境污染对个人、亲属身体健康的危害，激发群众参与环境保护，主动维权的热情，积极大胆举报违法行为。人民群众发动起来之日，就是环境污染好转之时。
    农村的能源结构需要大力调整
    中国经济时报：前些年，人们对空气污染的关注主要在城市，现在越来越有一种“城市污染向农村扩散”的趋势，造成这种现象的原因是什么？
    李佐军：“城市污染向农村扩散”现象的形成，我认为有以下几个方面的原因：
    一是许多城市“退二进三”，将产业发展重点转向污染较少的第三产业或服务业，而将污染较重的制造业转移到周边农村。
    二是一些城市城区垃圾向农村转移扩散，
    如许多垃圾掩埋点、焚烧站都建在郊区农村，增加农村空气污染的压力。
    三是农村工业化和农村城镇化的推进，也直接造成了农村空气的污染。
    四是各种交通网络向农村延伸虽然方便了农村居民出行，但客观上也带来了汽车尾气等的大量排放。
    五是随着农村居民生活水平的提高，需要消耗比以往更多的资源能源，这也带来了农村污染。
    曾衡：农村的能源结构也需要调整，建议根据不同地区的条件更多地普及天然气、太阳能等清洁能源，减少对煤炭等化石能源的依赖，研究燃煤效率的提升。同时华北地区的冬季采暖建议可以更多以太阳能等清洁能源代替。
    刘建良：我认为城市污染向农村扩散这种说法有些不妥。对于我国北方来说，冬季大气污染严重，主要是这两年农民有点钱了，天冷也舍得买煤取暖，从而造成排放增加，农村也就失去了过去分担城市污染转移扩散的能力。因此，前面所说的联防联控必须是包括城市和农村全面区域性的。对农民冬季取暖要结合新农村建设，实行新能源集中供暖。由此增加的农民经济负担，政府要给予补贴。这样，可以大幅减少冬季排放。
    积极借鉴国外空气治理经验
    中国经济时报：我国近期出现的大范围雾霾天气引起了各界的广泛关注。与之可类比的是，发达国家在20世纪中期也曾集中爆发重大大气污染事件。在此形势下，发达国家对大气污染进行了持续治理，取得了较好的效果。三位专家认为有哪些经验值得我们借鉴？
    曾衡：一是健全和完善大气污染防治方面的法律；二是加强发动非政府组织、媒体及公众进行必要监督；三是增进数字化管理，加强空气质量监管；四是与高校等机构合作鼓励科技创新，鼓励各地区、各行业尽早实现经济转型。
    从西方发达国家的经验看，比如英国伦敦、美国洛杉矶，在对大气污染的认识、开展有效的大气污染治理方面都经历了几十年的时间，我国应该发挥后发优势，充分借鉴既有的经验教训和研究成果，比如关于雾霾的成分构成的分析办法及致病性危害研究与防范等。在此基础上尽量缩短治理周期，争取能在十到二十年里高效治理成功，同时在治理周期中，对易受伤害的人群，特别是儿童和老人加强防护措施，比如在人口密集的中小学校、养老院安装质量符合国家标准的空气净化设备，同时通过开展各类研讨、宣传等活动引起各界重视，发动各界力量共同参与应对空气污染这一关乎全体国民健康的工作。
    刘建良：当前，我国大气污染防治工作存在的主要问题是缺乏系统性、统筹性、全面性、协调性的顶层设计。英国的谢菲尔德市，在二十世纪七十年代，也是因为钢铁等耗能产业污染，成为 “最肮脏的城市”。为解决这个问题，该市制定以发展体育产业为重点的城市转型发展规划，经过三十年的努力，已经成为世界著名的体育、旅游城市。
    借鉴谢菲尔德市的经验，一是每个城市和地区都要制定转型发展规划。完全靠压减，是不可能完成治污目标的。治污必须与发展新项目结合起来，否则只靠减法，就业、财政、民生等就保不住，就不可能坚持下去。因此，要通过规划明确转型发展的目标、路子、政策措施，以及年度和阶段性评估、修正等办法，实现转型发展，从根本上实现治污目标。
    二是治污更要发挥市场的决定作用。现在各地治理大气污染的重点措施，主要是政府层层分解压减指标，签订责任书，主导淘汰压减燃煤高耗能企业。这样，政府赤膊上阵，忙于直接参与，就不可能有精力去用心研究设计系统性、统筹性、全面性、协调性的治污规划和管用的措施。这种习惯性的“一阵风”、“做样子”给上级看的作法，治污效果可想而知。
    三是确定的治污工作目标要可行。比如河北省提出用五年左右压减燃煤4000万吨，淘汰钢铁产能6000万吨，看起来决心很大、目标很高。但是，这样的目标既不可能实现，也无法去评估，好看不管用。即使靠不计成本、不计代价，这些压减指标实现了，大气污染也不可能好转。因为这期间新上的项目排污未考虑在内。
    四是制定的政策措施要管用。解决治理大气污染的瓶颈，首先解决政府是不是真下决心。如治理汽车污染，见效最快的办法，就是把城市现有一半的道路资源规划改造成公共交通道路，用护栏隔离成公交专用通道，加上站点、线路规划调整，实现便捷化公交，使更多的人们改乘公交车。同时，小汽车道路资源少了，必然行车难，再加上停车管理措施，买车的人就少了，汽车污染治理就会很快见成效。当然，这关键取决于政府的决心。这也是制约大气污染治理最重要的瓶颈。
    李佐军：发达国家对大气污染的治理我认为有以下几个方面值得我们学习和借鉴：
    一是重视法律、法规在大气污染防治中的作用。西方国家在大气污染防治上制定了大量法律、法规。法律、法规会告诉居民什么可以干、什么不可以干、红线在哪里，这对污染防治非常关键。同时，许多国家还非常重视环保法律、法规的落实。
    二是重视发挥环保机构的作用。在一些发达国家，环保机构和环保人员都比较庞大。而我国目前环保机构编制和人数都不能满足需要。而且各级环保部门成立的时间不长，职责也不够清晰，有效控制污染的能力不够。这些都有待于借鉴国际经验加以改进。
    三是重视公众的环保参与。许多国家将公众参与作为污染治理的基本举措，以形成污染治理的社会合力，同时加强公众对政府环境保护工作的监督，这一点也值得我们学习。
    来源：中国经济时报