迟福林：形成政府与市场关系的新格局

    面对经济转型的新形势，发挥市场在资源配置中的决定性作用，就是要改变政府主导型的增长方式，坚持在市场主导下更好地发挥政府的有效作用，全面激发市场活力，培育公平可持续的内生增长动力。
    十八届三中全会决定指出，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。习近平总书记强调，“进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题”。站在全面深化改革新的历史起点，按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，经济体制改革重在“告别政府主导型增长模式”，加快形成政府与市场关系的新格局。
    一、形成市场主导下更好发挥政府作用的新格局
    用“市场在资源配置中起决定性作用”，取代“市场在资源配置中的基础性作用”，更加清晰、更加鲜明地突出了市场、而不是政府在资源配置中的支配地位。政府不能替代市场，任何其他工具都不能取代市场机制在增长体系中的基础地位。面对经济转型的新形势，发挥市场在资源配置中的决定性作用，就是要改变政府主导型的增长方式，以坚持在市场主导下更好地发挥政府的有效作用，全面激发市场活力，培育公平可持续的内生增长动力。
    1.市场主导下的有效政府，而不是政府主导下有限的市场，完善市场体系，形成资源要素价格由市场决定的体制机制。改革开放以来，我国初步形成了市场体系，但这个体系存在结构性缺陷，主要表现在资源要素价格的行政管制，由此导致低成本的投资扩张和日益加剧的产能过剩。发挥市场在资源配置中的决定性作用，首先需要解除资源性产品价格的行政管制，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。这是使资源性产品价格能够充分反映资源环境成本、利用市场机制改变低成本扩张、淘汰“三高”产能的迫切要求，也是建立系统完整的生态文明制度体系、用制度保护生态环境的重大举措。为此，需要逐步健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，尽快推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域的价格形成机制改革，加快完善煤电价格联动机制，全面实行水电气梯级价格制度；建立完善的碳源碳汇监测与调控机制，逐步扩大碳交易范围，适时建立全国性碳交易市场体制，全面开展排污权交易。
    2.以负面清单为主加快向市场放权，实行市场主体“非禁即准”运行机制，由此实现行政体制改革质的突破。政府主导资源配置的一个重要特征是政府管企业做什么，许多事情需要政府许可才能做，由此压抑了社会资本的活力。发挥市场在资源配置中的决定性作用，需要彻底转变观念，实现市场主体“非禁即准”。要实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。
    3.加快向社会放权，形成维护公平竞争市场秩序的社会合力。发挥市场在资源配置中的决定性作用，需要有效的政府监管和法制基础，还需要行业规范和各类中介组织发挥作用，以此形成市场经济良序运行的合力。当前，消费安全问题频发，不仅反映了政府市场监管职能的缺位，同时也反映了行业自律、行业规范的严重缺失。面对无数个市场主体，形成公平竞争的市场秩序，需要政府的有效监管，也需要充分发挥行业协会等社会组织在行业监管、企业自律中的重要作用。这就需要推动现有行业协会的“政会分开”、去行政化，支持各个行业的民营企业在自愿的基础上联合建立各类行业协会，强化行业自律，以承接政府更大程度下放的行业管理职能。
    二、形成投资与消费动态平衡的新格局
    用“市场在资源配置中起决定性作用”，取代“市场在资源配置中的基础性作用”就是要寻求实现经济增长方式由政府主导向市场主导的有效路径。当前，经济转型的突出矛盾在于投资消费失衡，投资消费失衡的体制根源在于资源配置中的政府主导。经济转型不是要不要投资的问题，也不是投资多寡的问题，而是让市场规律充分发挥作用，使投资结构与社会需求结构相适应，减少和停止低效、无效投资，增加和扩大适应市场需求变化趋势的投资。
    1.政府主导必然导致投资主导。投资冲动实质上是政府的投资冲动。这些年，低成本的投资扩张、以铺摊子和造新城为突出特点的投资扩张，背后的驱动力是政府，尤其是地方政府。在经济总量导向的中央地方财税关系、GDP政绩观等条件下，政府主导资源配置，不可能不造成投资主导，不可能不扭曲投资消费关系，不可能形成投资消费的严重失衡。
    2.投资主导已走到尽头，迫切需要转型。投资主导的经济增长方式难以为继，不仅是因为这些年以欧美为重点的外部市场需求萎缩、国内投资效率明显下降，更重要的原因是，投资主导的增长，很大程度上是为了做大GDP而投资，带来投资消费的严重失衡，使产能过剩呈现出全面性、长期性，甚至绝对性的突出特点。当然，市场经济条件下一定的产能过剩难以避免，像中国这一轮范围如此之广、数量如此之大、影响如此之深的产能过剩历史上却并不多见。如果解决得好，就能带动经济结构转型升级取得重大进展;反之，不仅目前面临的问题难以缓解，而且会引发诸多新矛盾甚至导致经济危机。这种情况下，投资主导的增长还能走下去吗?
    3.推动消费主导的投资转型，加快调整投资结构。加快投资转型，需要在消费主导的经济转型上尽快形成共识。近两年，我们一再建议加快推进消费主导的经济转型，主要基于以下分析判断：第一，投资消费失衡日益成为经济生活中最突出的矛盾，投资主导形成的严重产能过剩积累了巨大的经济风险；第二，消费结构升级、消费释放正处于重要阶段，释放13亿人的消费大市场是中国“最大的红利”、最大的优势；第三，经济转型的关键是从投资出口拉动向消费拉动、创新驱动转变；第四，走向消费主导，不是投资不重要，而是重在推进投资转型，实现投资与消费的动态平衡。
    三、形成以公益性为重点调整优化国有资本配置的新格局
    使市场在资源配置中起决定性作用，需要明确界定国有资本的角色。这些年，国有资本在竞争性领域分布过宽、公益性不足的矛盾比较突出，很大程度上抑制了非公经济的活力。十八届三中全会明确提出，“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化，保障人民共同利益的重要力量”，并强调“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”。应当看到，国有企业改革与政府、市场关系的关键问题，形成以公益性为重点调整优化国有资本配置的新格局。
    1.明确国有资本提供普遍福利的目标，把国有资本重点配置到公益性领域。从实践看，国有资本的主导作用主要在于它能够比社会资本更快地反映社会需求变化，从而发挥对全社会投资方向的引领作用。适应社会公共需求全面快速增长的客观趋势，把国有资本重点配置到公益性领域，不仅有利于国有资本本身的投资转型，还有利于为社会资本投资释放出更多、更大的制度空间。这就需要推动国有资本从一般竞争性领域退出，重点投入到教育、医疗、文化、社会保障、基本住房保障等社会公益领域。
    2.提高国有资本收益上缴公共财政的比例，提高国有资本用于公共服务领域的比例。十八届三中全会明确提出“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”的目标。考虑到我国到2020年基本公共服务均等化总体实现的现实需求，建议加大改革力度，争取该目标提前实现，并划转部分国有资本充实社会保障基金。
    3.在打破垄断上取得进展。当前，非公有制经济在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面的作用越来越大，但与国有经济相比，无论从政策和体制安排上，都处于明显的劣势地位。新阶段深化国有企业改革，更需要坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等行业竞争性环节对民间资本全面放开，进一步破除各种形式的行政垄断；自然垄断环节应吸纳民间资本广泛参与，以拓宽社会资本投资空间。
    4. 公共服务业也要对社会资本开放。未来5-10年是城乡居民教育、文化、健康医疗、养老等服务需求集中释放的重要时期。以文化产业为例，要实现文化产业增加值由2012年占GDP的3.48%提高到2020年占8%的目标，初步估计需要累计投资20万亿元左右。在加大国有资本投入的同时，通过政府采购、服务外包等多种形式支持社会资本进入社会公益领域，形成政府、市场、社会多方面合力，办好公共服务业。
    四、形成地方政府层面建设公共服务政府的新格局
    使市场在资源配置中起决定性作用，关键在于地方政府的角色定位。当前，政府主导资源配置突出反映在竞争性地方政府驱动的经济增长方式上。综合多方面的情况看，地方层面已经形成以做大GDP总量为导向、以地方财政收入增长和干部考核为约束激励机制、以行政干预和行政推动为主要手段的经济增长方式。只有地方政府成为公共服务主体，而不是资源配置的主体，才有条件理顺政府、市场关系，才有条件推动经济体制改革的实质性突破。
    1.竞争性增长政府模式难以为继。客观地说，改革开放以来为调动地方积极性而逐步形成的竞争性地方政府模式，在推动经济快速增长的同时，今天已逐步演变为地方层面的增长主义倾向，并成为产能过剩、房地产泡沫、地方债务等问题的主要“病结”所在。竞争性地方政府驱动的经济增长方式不改变，尽管在短期内仍然可以拉动GDP的较快增长，但会为中长期发展埋下更大的经济隐患和经济风险。这里提出地方层面增长主义倾向的问题，不是把“板子”打到地方政府身上，而是要客观分析形成竞争性地方政府的体制因素，寻求建设公共服务型政府的有效路子。
    2.把推动农地物权化改革作为规范地方政府行为的重点。地方政府可以从土地交易中获得巨额收益，这是竞争性地方政府形成的重要体制条件。许多地方的土地出让金收入相当于一般预算收入的50%以上。另外，地方政府举债投资扩张，也主要是以土地资源作融资抵押。截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积同比增长15.7%，抵押贷款总额同比增长23.2%。为了招商引资做大GDP，有的土地是零地价，甚至是倒贴。一些地方政府官员实际任期往往只有2-3年，却一次性透支了50-70年的土地增值收益。如此“寅吃卯粮”，既严重损害农民的土地权益，又带来经济增长的隐患。如何切断伸向农村土地收益的“有形之手”?这就需要在推进中央地方财税体制改革、培育地方稳定税源的同时，加快推进农村土地物权化改革，即赋予农民具有物权性质的土地使用权，使其在用途管制的前提下可流通、可转让、可抵押，尽快让土地这个“第二财政”退出历史舞台。
    3.尽快形成以公共服务为导向的中央地方财税体制。这些年逐步形成的以经济总量为导向的中央地方关系，在调动中央地方两个积极性的同时，也开始形成中央地方财税关系的两大失衡：一是中央与地方事权与财力的失衡；二是大中小城镇财力资源配置的失衡。解决这两大失衡，需要中央地方关系的导向由经济总量转向公共服务，以此作为新阶段财税体制改革的主要目标，把大中小城镇公共资源配置均等化作为中央地方财税体制改革的重点，合理划分各级政府间的事权与财力，由此加快推动地方政府向公共服务主体的角色回归。
    （作者为：迟福林，中国（海南）改革发展研究院院长）
    来源：行政管理改革