柯华庆：事权与支出责任相适应原则与莫干山会议

    毫无疑问，若干年后当我们回顾这一次的三中全会，我们将真正认识到它对于当代中国的意义；而当我在读到三中全会文件之后回顾亲历的2013年年莫干山会议时，我不禁对三中全会所确定的改革宏旨能否得到正确执行而深感忧虑。
    11月12日三中全会公报正式提出财税体制改革应该“建立事权和支出责任相适应的制度”；11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》让我们看到了关于这一原则的完整表述：“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”
    中青年改革开放论坛（莫干山会议）于2013年9月7日-9日召开，显然，它是在对30年前著名的莫干山会议致敬，我想会议主办方（国家发展和改革委员会国际合作中心和财政部财政科学研究所）也是希望这次会议能像上次的莫干山会议一样对中国的改革开放发挥重要影响。我有幸作为定向邀请的代表参加了本次会议，我的主业是研究法律经济学，在法律经济学基础上提出了实效主义法学和实效主义改革哲学，这也许是我被邀请的原因。
    接到会议邀请后，我花了近两个月的时间通读了现实财税问题也进行了相应的理论研究，我认为这是对中国整体发展很有意义的研究领域，也对现实有着即时的指导价值，所以在思想上也非常重视。最后我得出了对于现阶段中国财税改革我认为最核心要解决的问题，即：“我们应该建立事权与事责相匹配原则或者事权与支付责任相匹配原则”。
    8月28日上午我通过电子邮件将参会论文《“谁请客，谁买单”—建构分税制的事权与支付责任相匹配原则》发给邓智华博士和孙雅靖小姐，文章明确提出“我们应该建立事权与事责相匹配原则或者事权与支付责任相匹配原则”，该文被收录在2013年莫干山会议论文集；9月3日我将论文进行了修改并发给了邓智华博士；9月6日再次修改，将“事权与支付责任相匹配原则”改为了“分税制的支出责任与事权相匹配原则”，因为我认识到，对于各级政府来说，事权在先，支出责任在后，应该是支出责任与事权相匹配；9月8日早晨我将9月6日版本通过回复徐景安先生邮件的方式发给了包括徐景安先生在内的几十位参会专家，题目是《“谁请客，谁买单”—建构分税制的支出责任与事权相匹配原则》，同时附上准备发言用的PPT。遗憾的是，没有一位财税专家回复讨论。
    9月7日在莫干山芦花荡饭店开始了第一场专题对话：“当前改革形势与下一步财税改革思路”，针对财政部财政科学研究所所长贾康的发言，我指出地方债务风险的罪魁祸首是分税制原则。“我是中国政法大学法学院的，刚才贾所长说分税制，我也觉得分税制本身没有问题，但是分税制的原则是有问题的。我觉得相匹配，一般配什么呢？就是权利与义务相匹配，权力与责任相匹配。但现在两个原则（财权与事权相匹配和财力与事权相匹配）实际上是把权力与权力相匹配，这就有问题了。用通俗的话说，财权与事权相匹配就是谁请客谁就有权收钱，但不一定买单。财力与事权相匹配就是谁请客谁必须有钱，但也不一定买单。真正分税制的原则应该是谁请客谁买单，这才能真正解决地方债务问题。现在这两大原则是各级政府都要权力，结果不承担责任，这就是地方债务风险的根本原因。”贾康打断我的话说：“我简单回应一下，就谁请客谁买单我们设想一下，比如青海在解决一系列均等化的问题，他怎么买单？你去了解一下西藏的义务教育，他要请这个客怎么买单，我希望要把问题落到现实中间。在财政术语里支出责任跟事权基本说的是一回事。”贾康的观点是“支出责任与事权相匹配”原则解决不了贫困地区买单问题，同时他认为事权与支出责任的内涵相同。我的回应是：“不是，事权是做事的权力，在财税体制改革里面把事权和事责？混为一谈了。”我与贾康就此问题激烈辩论，此时曾经在分税制改革时期任财政部财税体制改革司司长的刘克崮先生婉转地支持了一下我。主持人国家发改委国际合作中心曹文炼主任最后让我发言：“我的观点是这样的，一定要事权与事责相匹配，因为事责在财政学意义上来讲就是支出责任，所以这个原则应该是支出责任与事权相匹配。那么怎么解决均等化问题呢？清晰划分各级政府事权，将教育、医疗、社会保障和公共安全等划归中央财政，采取支出责任与事权相匹配原则，进行中央财政集权和规范转移支付的财税改革是实现共同富裕的必由之路。”
    博锐财税沙龙官方博客 h ttp://blog.sina.com.cn/boruicaishuishalon g 以“莫干山对话：专家与听众激辩分税制是否集权？”报道了我与贾康的辩论，深蓝财经转发了这一消息（ http://mycaijing.com.cn/news/4209.html ）。会后，我将打印好的9月6日版本和发言用的PPT送给曹文炼、常修泽、刘克崮、徐景安等专家。
    9月8日上午8:30-10:00的全体大会“中青年发言及辩论会：以财税改革促进社会公平、开放与可持续发展”，我向《财经》杂志高级观察员兼副总经理张燕冬申请自由发言被拒绝。9月8日上午8:30-10:00的全体大会“中青年发言及辩论会：财税金融改革的重点、难点和思路”，我向北京大学中国金融政策研究中心常务副主任罗勇教授申请自由发言，也被拒绝。
    9月8日下午在由每日经济新闻承办的分论坛“地方财政改革破解政府债务”中，我系统地阐释了“支出责任与事权相匹配原则”的内涵。会前我与中国人民大学公共管理学院教授黄燕芬女士进行了交流，她对我的观点有保留的支持，国家发改委经济体制与管理研究所孙凤仪博士在会议中间支持了我的观点。有必要补充的是，我在9月7日从北京到德清的高铁上与孙凤仪博士同座，与孙博士讨论了这个问题，他很认同我的观点，但同时指出财税界不区分事权与事责，言下之意，我的观点可能不会被接受。中南财经政法大学财政税务学教授甘行琼认为这个问题已经定论（因为是国内最权威的财税专家贾康所长的观点，所以就没有讨论的空间了），没有必要争论。北京大学法学院一位经济法专业博士生认为我搞混了概念（见 http://finance.qq.com/a/20130924/019770.htm ）。
    9月8日晚上的“夜话四：财政改革与经济社会发展”中我系统阐释了支出责任与事权相匹配原则、为什么共同自由是社会主义的本质、应该怎么借鉴外国制度等。9月9日上午的大会发言中，我代表“专题夜话四”的代表发言，我重申了必须区分事情与事责，分税制应该确立支出责任与事权相匹配原则，并且系统阐释了怎么借鉴外国制度、实效主义改革哲学和共同自由的目标。
    9月25日邓智华博士发邮件要求我对“莫干山会议综述”中关于我的观点进行审阅，说中央办公厅一位副主任要这个材料，曹文炼主任很重视。我回复关于我的那部分“中国政法大学法学院的柯华庆教授认为，推进预算制度改革、建立法治政府，不能照搬美国现在的一些经验制度，或可借鉴美国“进步运动”时代的一些经验教训。”修改为：“推进预算制度改革、建立法治政府，我们不能完全照搬美国现在的制度，因为起点不同，或许借鉴美国“进步运动”时代的成功经验更好。”另外，我强烈建议将我9月7日的发言放进“六、合理划分中央与地方事权、理清政府间财权，是深化财税体制改革的关键”中：“中国政法大学法学院柯华庆教授提出不同的观点。柯华庆认为，现在的分税制原则不能解决地方债务风险，解决地方债务的根本出路在于确立“支出责任与事权相匹配原则”，通俗说就是“谁请客，谁买单”。完善分税制的总体思路应该是：进一步加强中央财政集权，清晰划分各级政府事权，增加中央政府在基础教育、公共医疗、社会保障和公共安全等方面的事权，坚持支出责任与事权相匹配原则，规范转移支出程序是化解地方债务风险和实现基本公共服务均等化的必由之路。”11月13日晚我核实此事，邓智华博士说他将我的建议全部吸收进去了。
    10月7日我将莫干山会议的论文修改版发给共识网，10月9日共识网全文刊发了《“谁请客，谁买单”——论建构分税制的支出责任与事权相匹配原则》，点击率颇高，但是读者的反应基本上是“犯晕”和“存疑”。
    现在，十八届三中全会关于财税体制改革的定论出来了。全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”财税体制改革的重要性被提到空前的高度，甚至可以说财税体制改革是静悄悄的不流血的革命。然而我们理论界准备好了吗？作为主流财税界的代表，财政部财政科学研究所所长贾康在莫干山会议上激烈反对“支出责任与事权相匹配原则”，而在11月15日，贾康所长在《光明日报》发表了《在全面改革中深化财政体制改革》，贾所长似乎又成为了热烈拥护三中全会精神的财政体制改革理论界领头人。难道贾所长与时俱进思想发生了巨大变化？然而细读文章，我发现贾所长葫芦里仍然卖的是旧酒。
    文中，贾康不敢反对“建立事权和支出责任相适应的制度”，但仍然老调重弹他视为珍宝的“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”原则，仍然倡导所谓“财权与事权相结合”或者“财权与事权相顺应”原则，这说明他根本不理解事权与支出责任相适应原则的意义。
    历史的看1994年分税制改革时提出的“事权与财权相统一”是一个阶段性的“错误”，当然这个“错误”的产生有它历史的原因，当时的理论界对此认识得不是很清楚情有可原，但二十年过去了，我们各方面的理论研究都提高了很多，如果在财税问题上，我们的深度还停留在这个水平就说不过去了。从一个国家看，财权从某种意义上来说就是政权，如果严格采取财权与事权相匹配或者相统一，那就意味着地方想做事就一定要给予相应的财政权力，地方事情基本上是由地方来做，如果配以相应的财权势必导致地方割据甚至分裂。事实上，转移支付制度是各国处理中央与地方财税关系的基本制度，由此中央政府可以在财政上有效控制地方政府。另外，稍微懂得一点常识的人也都知道“事权与财权相统一”在发展不平衡的中国会导致地区两极分化，与我国追求共同富裕的目标不符。
    贾康的文章尽管也强调“以合理界定各级政府职能即‘事权和支出责任相适应’为始发环节”，但他仍然混淆事权与事责、事权与支出责任。例如，在“合理明确各级政府的事权划分，是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节，要使事权明晰合理落实到各级财政支出责任的“明细单””的表述中，他不明白事权与支出责任的关系；而在“由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权（支出责任）明细单，列明各自专享事权以及共担事权的共担方案，并在今后渐进地优化与细致化”的表述中，他将事权与支出责任混为一谈。如果事权与事责不分、事权与支出责任不分，我们还“建立事权与支出责任相适应的制度”干啥？！
    事实上，2012年5月16日，温家宝主持召开国务院常务会议，讨论通过了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，会议要求，明确政府间事权和支出责任，完善转移支付制度，健全财力保障机制，切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。如果事权和支出责任是同一个东西，那么会议就没有必要特别提出“明确政府间事权和支出责任”。如果坚持贾康的说法“我们在财政术语里支出责任跟事权基本说的是一回事”，那么我们要问的是，财政术语由谁来确定？能不能违背基本常识？！
    我之所以不厌其烦地细述这一切，主要说明“支出责任与事权相匹配”原则非主流财税理论界的观点，
    根本原因在于主流财税理论界不区分事权与支出责任，同样他们也不会真正接受“建立事权与支出责任相适应的制度”。我参加莫干山会议的经历充分说明财税理论远远滞后于财税实践。我们有必要对于财政体制改革的基本理论问题展开充分讨论。
    我试图完整客观记录2013年莫干山会议的相关讨论，这对我是一段宝贵的人生经历，同时心底里也有些自我保护的想法，也许多年后会有人探讨2013年莫干山会议对于财税体制改革的理论贡献，至少，在是谁提出了“建立事权与支出责任相适应的制度”这点上不会出现主体之争。
    柯华庆 2013年11月16日星期六于北京南郊格林小镇
    附10月9日共识网版本：
    柯华庆：“谁请客，谁买单”
    ——论建构分税制的支出责任与事权相匹配原则
    发布时间:2013-10-09 15:30 作者: 柯华庆
    十八大以来，财政部正在大力推进“营改增”试点。营业税本是地税的主要税种，约占地方税收收入的40%，而增值税是中央与地方共享税，中央拿四分之三，“营改增”将使得中央财政更加集权。分税制到底应该进一步集权还是分权成为当前财税界争论的焦点。
    1994年分税制改革的最重要目标是加强中央财政占全部财政收入的比重。朱镕基在1993年9月25日说，“邓小平同志有一个思想就是共同富裕，说实话，这是实行分税制的最主要理由。”实现共同富裕的目标至今并没有改变。从国际经验来看，不管是集权制国家还是联邦制国家，中央财政占全部财政收入的60%以上，而2011年我国中央财政收入比重仅为44.6%，不仅明显低于其他国家水平，更与我国推进基本公共服务均等化的要求不相适应。所以加强中央财政集权是必然选择
    我国贫富差距、城乡差距和地区差距都比较大，各个地区发展不平衡，地方税收能力差异很大，要实现基本公共服务均等化必须由中央财政在基础教育、公共卫生、社会保障和公共安全等领域统一支出。现在中央的财政支出不到20%，而地方则超过80%，地方支出的40%要靠中央财政对地方转移支出。以国家税务总局原副局长许善达为代表的一部分财政官员和学者认为这一比例太高，导致地方财政对中央财政的严重依赖。他们的主要理由是转移支出时间滞后和转移支出不到位。然而，这个问题的根源不在于中央财政集权，而在于转移支出制度。我们需要做的事情是提高一般性转移支出的比例，依法规范转移支付程序，而不应该将矛头对准中央财政集权。
    当前，地方债务风险严重，其根源在于分税制的基本原则，而不是中央财政集权。1994年分税制所确立的是“事权与财权相统一原则”，2007年十六大报告中将其改为“财力与事权相匹配原则”，而2012年的《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》又将其改为“财力保障与支出责任相匹配原则”。这些原则都违背最基本的权力与责任相匹配原则，是导致地方债务风险的主要原因。财权与事权相统一原则要求权力与权力相统一。财力与事权相匹配原则实质上也是权力与权力相匹配，因为财力就是一种权力。用通俗的话说就是，财权与事权相统一原则是“谁请客，谁有收钱的权力”，但不一定买单。财力与事权相匹配原则是“谁请客，谁必须有钱”，也不一定买单。这两个原则都忽视了各级政府的支出责任。财力与支出责任相匹配原则简单说就是需要买单时要有钱，这是一个常识，自然是有道理的，但它不涉及各级政府的财权和事权，回避权力分配问题。我们之所以强调分税制要坚持匹配原则或者相统一原则，实质上就是要求各级政府的权力与责任相匹配或者相统一。我们认为，支出责任与事权相匹配原则（或者说事权与事责相匹配原则）应该作为完善分税制的适当原则。用俗话说，该原则就是“谁请客，谁买单”。我们之所以长期没有找到适当的分税制原则，是因为我们严重混淆了财权与财责和事权与事责概念。
    财权是各级政府依法所享有的负责筹集和支配收入的财政权力，主要包括收税权、收费权和发债权。在现代民主国家，各级政府之所以有财权是因为各级政府要为公民提供公共服务，即财政责任（简称财责）。财权与财责必须相统一，即“取之于民用之于民”，否则财权就沦为政府官员贪污腐化的权力，与抢劫无异。财责要求各级政府应该出钱提供公共服务。对于一个主体来说财责概念不用再细分。例如，一个人要建房，钱自然由他来出。一个人到饭店吃饭，自然由自己买单。然而在有多主体时，财责可能会由多主体承担。例如，一个人请客，另一个人买单。上级政府请客，下级政府买单。当我们去饭店吃饭时要知道两个事情：谁请客？谁买单？此时我们有必要严格区分决定提供公共服务的主体和出钱的主体。我们将政府决定提供公共服务称为事权，将承担支出责任称为事责。
    1994年的分税制要求在划分事权和支出范围的基础上，在中央与地方之间划分税种，即将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。所谓划分事权和支出范围就是划分各级政府提供公共服务的范围（事权），相应地也应该承担支出责任（事责）。每级政府具有决定本级政府提供公共服务的事权，同时也应该承担其相应的支出责任。这是从应然上讲的（这可能是财税界常常将事权和支出责任混为一谈的原因）。然而，由于政府有多级，在实然层面上事权与事责常常是分离的，也就是事权与支出责任是分离的，这是各国普遍的现象，只不过中国尤为突出而已。在我国现行行政体制中， 下级党政官员的任命主要是由上级决定的。上级政府常常拥有事权， 而将支出责任下移， 即上级决定下级该做什么， 下级负责执行和出钱，尽管下级并不情愿，但也没有办法。另一方面，中国政府层级是五级，更加剧了事权与事责边界的含混不清。所以，在实然层面上，我国财政体制中事权与支出责任严重不匹配。
    事权相当于请客，事责相当于买单。每级政府都希望拥有事权，也就是政绩，但不愿意承担支出责任。常识告诉我们，请客一定要买单，不是张三买就是李四买，不是现在买单就是未来买单。正像请客一样，事权一定要、也一定会与事责相对应，只不过其主体可以不同，时间可以延后。事权与事责相匹配原则是要求事权与事责要归于同一个主体和在时间上要基本一致。然而事实上，事权与事责常常归于不同主体，事权与事责在时间上也不一致。上级政府可以将事责下移，下级政府就将事责后移。上级要求下级做事付款，但又不给钱。基层政府只能像孙悟空一样变戏法变钱，创立各种名目的收费项目，例如“肚皮财政”（超生罚款）、“车皮财政”（车辆超载罚款）等等各种或合法或违法的创收渠道。不够部分或者拖欠或者东挪西借、甚至借高利贷。如果贷款能够及时还也就罢了，事实情况是，债务一届一届往后推，所以地方债务是越积越多。这就是地方债务风险产生的逻辑。
    解决地方债务风险的根本出路在于确立支出责任与事权相匹配原则（即事责与事权相匹配原则），每级政府做事必须自己付钱，没有钱就不要做事，这样就会促进地方政府理性做事和花钱，即使负债也会考虑偿还能力。也许有人会问，贫困地区没有钱是不是就意味着不用做事了？由于不同地区经济发展不平衡，贫困地区与富裕地区可能拥有同样的财权，但财力差别较大。这时候贫困地区就不应该与富裕地区做同样的事情。但是这并不是说贫困地区就不要提供基本公共服务。地方政府的财力由自身财权所得到的财力和上级转移支付所得到的财力组成。因为基本公共服务是由中央政府提供，是中央政府的事权，所以应由中央政府买单。我们必须注意的是，买单者并不一定要事必躬亲。中央政府在基本公共服务上请客和买单，钱由中央政府来出，但中央政府可以通过转移支付将钱转给地方政府，让地方政府来具体付款，此时请客者是中央政府，买单者也是中央政府，支出责任与事权相匹配。各级地方政府也应该严格遵守支出责任与事权相匹配原则。共同富裕不是同等富裕，而是有差别的富裕。追求的是基本公共服务均等化，而不是公共服务均等化。
    综上所述，进一步加强中央财政集权，清晰划分各级政府事权，增加中央政府在基础教育、公共医疗、社会保障和公共安全等方面的事权，坚持支出责任与事权相匹配原则，规范转移支出程序是化解地方债务风险和实现基本公共服务均等化的必由之路。
    柯华庆：中国政法大学教授，博士生导师，法律经济分析中心主任，法律经济学网(www.law-economics.cn)创立者。电子邮箱：lawgame@263.net。