郑永年：中国市场化的经济改革需要制度突破

    中国的三中全会决定加大市场化的经济改革，让市场在资源配置中起决定性作用。市场化的改革除了要用法律形式，来规定政府和市场的边界之外，还需要其它经济制度的支持，包括财政税收、金融制度、现代企业制度等等。在这些方面，中国都需要找到体制改革的突破口，提升制度水平。
    中国目前的财政金融制度有利于国有企业，而不利于民营企业。例如，中国的金融制度结构还没有到位，国有大银行处于高度垄断地位。国有大型银行的服务对象是大型国有企业。尽管中央政府也要求国有银行为中小企业提供服务，但因为不符合经济逻辑，中小银行得不到所需要的服务，微型银行更不用说了。尽管三中全会把国有企业和非国有企业提高到同等重要的地位，但非国有企业这种理论上的地位，需要体现在制度层面。如果金融系统的结构性改革不能到位，也就是说不能确立中小型民营银行（或者国有银行），那么中小型民营企业还是不能得到服务。同样，中国也需要建设数量众多的微型银行或者金融机构，为微型企业服务。《决定》表示要支持发展中小型民间银行等金融机构，这应当是要通过破除国有银行垄断一切的方法，来解决金融制度的结构性问题。有一点很清楚，如果这样的结构改革不到位，光强调利率的自由化，结果会更糟糕。没有结构改革的利率自由化，只会有利于国有银行，导致更高度的垄断。
    再者，1990年代中期以来，中国开始建立现代企业制度，但到今天仍然没有确立起来。例如，国有企业制度仍然存在着严重的“内部私有化”，国有企业的利润大部分流向了国有企业的管理者及其员工，但一旦国有企业亏损，就会向国家寻求救助。赚了钱，自己分；亏了钱，就向国家要。国有企业的这种中国特色必须加以改变。《决定》强调的“公有制财产权不可侵犯”和“提高国有资本收益上缴公共财政比例”，应当是为了解决“内部私有化”的问题。
    在经济领域，另外一对重要关系无疑是中央和地方关系问题。这次《决定》强调要“建立事权和支出责任相适应的制度”，主要是针对中央地方关系的，即中央和地方在责任和权力问题上要理顺关系。1994年，为了扭转财政过于分权的局面，中国进行了“分税制”的改革。这次改革之后，财政能力大大向中央倾斜，地方财政能力急剧下降。但同时，中央政府没有承担起应当承担的地方责任，地方政府仍然要承担各种责任，这就造成了中央和地方之间权力和责任之间的严重失衡。一般的情形是，中央制定政策，地方执行，但中央不给钱，钱是要地方自己出的。
    为了解决这个不对称，地方政府到处找钱。在很多年里，土地成为地方收入的主要来源，与土地有关的问题层出不穷。但到今天，很多地方尤其是沿海地区，土地利益几乎已经消耗完。地方政府因此转向了各种地方债务，地方债已经成为国民经济危机的一个难以消化的潜在根源。要解决这个问题，就必须重新改革1994年以来的分税制。改革要不就是中央下放更多的财权给地方政府，要不就是把更多的地方责任集中到中央，达到财权和责任之间的对称。
    尽管方向明确了，如何落实仍然是个大问题。近年来，中国各界对这个问题已经讨论很久，无论是中央还是地方，都意识到问题的严重性，但就是没有去面对它、解决它。应当说，这个问题的关键还是在中央手中。如果中央继续推卸其应当承担的责任，地方仍然会去寻找各种经济资源。除了向银行借钱，搞各种债务，地方必然继续向社会攫取财政资源。结果，必然加剧地方政府和社会之间的矛盾。一旦社会矛盾爆发，最终的责任还是由中央来承担。
    全国统筹的公共服务
    这次从《决定》所述的重塑中央地方关系的内容来看，中央政府一方面会赋予地方政府更多的税源，从而是更大的财权；另一方面中央本身也势必承担更大的责任。这是符合现代国家建设规律的。现代国家的一个重要特征就是“公民权”，这个“公民权”应当是由全国性的制度，而非地方性的制度作为保障的。到目前为止，中国大多数人们称之为“公共服务”的东西，没有一项是全国统筹的，连省级统筹也都没有，只有市级统筹。因此有人说，中国只有“市民”，而没有“公民”。随着工业化和城市化，中国的社会流动程度会越来越高。这要求中央政府能够提供越来越多的公共服务，尤其是跨区域的公共服务。随着中央政府所能提供的公共服务范围的扩展，“公民权”也会不断到位。不过，人们也应当对此抱有现实主义的态度。像中国那么大的一个国家，并且地方差异巨大，实现“公民权”有很长的路要走。
    经济领域的第三对关系就是农村与城市的关系问题。这次全会强调要“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，“赋予农民更多财产权利”。城乡二元分割是个老问题。无论怎么说，农民是中国现代化的一部分，并且在各个阶段都做出了最大的牺牲。在毛泽东时代，政府通过“剪刀差”的方式，以农补工，通过牺牲农民利益的方式，推进了国家主导的第一波工业化。改革开放后尤其是1990年代初以来，农民以自己的低价劳动力塑造了中国的制造业。中国成为世界制造业中心，大大推动了国家的经济发展，但农民本身并没有获取很大的利益。
    近年来，土地财政对各级政府的贡献，也是以牺牲农民的利益为前提的。不过，因为各种制度因素，尤其是户口制度和土地制度，农民仍然处于中国社会的边缘地带。可以说，农民参与到了国家现代化的进程，但没有享受到现代化所带来的利益。如何让农民分享现代化成果，的确是解决城乡分割的主要问题。但如何实现这个目标呢？这还是一个挑战。如果不改革现存的一系列制度，尤其是土地制度和户口制度，这个问题仍然会长期存在下去。
    这次《决定》要在这两个领域都取得突破。土地是中国农民最为重要的财富，是农民的“唐僧肉”。但长期以来，这块“唐僧肉”农民自己享受不到，而被其他有钱有势者所瓜分，包括地方政府、上级政府、开发商和银行等。根据这次《决定》，中国要建立城乡统一的建设用地制度。尽管仍然坚持农村集体土地所有制，但同时容许农民的集体土地，通过不同流转途径进入市场，并且让农民获得土地市场的红利。
    多管齐下改革户口制度
    再者，《决定》也强调赋予农民更多的财产权利。在户口制度改革上，《决定》也有现实的考量，即不同类型的城市实行不同的户口开放制度，基本原则是城市越大，户口的限制越大；城市越小，户口就越开放。户口制度的改革实际上在不同层级的城市已经在展开。要使得户口制度改革更具有意义，还必须和城市体制改革，尤其是城市化或者城镇化结合起来。中国的城市的特点，是每一个城市拥有一个行政级别，而行政级别的高低又决定这个城市所能取得的各方面的资源。尽管大城市已经过于拥挤，但人们还是往大城市跑。原因很简单，大城市所拥有的资源多，中小城市缺少资源，城市建设的软硬件都很差。如果城市体制改革和城（镇）化能够改变这种现状，户口的改革才会具有实质性的意义。否则，给予农民一个小城镇的户口，意义并不大。当然，这样的改革也会有利于人才的流动，实现人才“下沉”的目标，有利于国家经济、社会等方面的平衡发展。
    经济领域的第四对重大关系，是内部改革和对外开放问题。这次全会强调，要“构建开放型经济新体制，”建立更加开放的经济体。改革开放以来，中国是推动全球化的主要力量，并且从全球化过程中获得了巨大的利益。但同时和很多其他国家一样，全球化也给中国带来了很多问题，包括收入分配不公平和社会分化等。面对这些问题，一些国家开始搞各种形式的保护主义。《决定》继续开放政策，并且决定要通过放宽投资准入、加快自由贸易和扩大内陆沿边开放等方式，来推进更全面的开放。上海自由贸易区规定要具有“可复制性”。这次《决定》又强调，“在推进现有试点（即上海自贸区）基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易区（港）区”。
    不过，中国的开放政策也应当包括外部关系。例如，中国正在努力建设和东盟（亚细安）自由贸易的升级版，同时对TPP等新型的高标准贸易组织抱开放和积极的态度。以对外开放促内部改革，是中国改革开放的政策范式。随着三中全会对这个范式的肯定和重申，相信这个范式会继续推进。不过，中国也必须考量如何面对开放政策所带来的负面效应，既包括像收入分配不公和财富流失那样的社会问题，也包括像恐怖主义那样的国家安全问题。