刘树成：全面深化改革该从哪里突破

    党的十八届三中全会召开在即，社会各界对如何全面深化改革进行了热烈的讨论，尤其是关于新一轮改革中能牵一发而动全身的突破口或重点任务的讨论成为关注的焦点。对此，社会上有各种不同意见：有的人认为，以深化行政体制改革，转变政府职能，简政放权为突破口；也有人认为，以深化收入分配体制改革，解决贫富差距过大问题为突破口；还有观点认为，以财税体制改革为突破口，等等。以上不同意见，各有道理，也都很重要，但显得有些碎片化，有的是单项改革任务，有的相对来说是局部性的改革任务，均不能起到牵一发而动全身的作用，难以作为统领经济体制改革全局的突破口或重点任务。我结合改革开放以来历届党的三中全会关于改革主题的演变与政策的变迁，谈谈对当前全面深化改革突破口的一些认识。
    前4轮改革是怎样确定突破口的
    为了选好新一轮改革的突破口或重点任务，明确选择的内在逻辑，我们有必要先回顾一下30多年来，在前4轮改革中，是怎样确定突破口或重点任务的。前4轮改革是以4个直接与经济体制改革有关的中共三中全会为标志的。总起来看，前4轮改革的突破口或重点任务的确定，均基于对社会基本矛盾的认识和对改革所处阶段的把握。
    以农村改革作为突破口或重点任务的第一轮改革
    第一轮改革，即1978年召开的中共十一届三中全会首次决定开展的改革，是以农村改革作为突破口或重点任务的。社会主义社会的基本矛盾，仍然是生产关系和生产力、上层建筑和经济基础之间的矛盾。十一届三中全会从生产力是社会发展的决定性力量这一马克思主义基本原理出发，果断地决定把党和国家的工作中心转移到社会主义现代化建设上来。明确提出，实现现代化就是要“大幅度地提高生产力”。在这次全会之前，1978年9月，邓小平就曾指出：“我们是社会主义国家，社会主义制度优越性的根本表现，就是能够允许社会生产力以旧社会所没有的速度迅速发展，使人民不断增长的物质文化生活需要能够逐步得到满足。按照历史唯物主义的观点来讲，正确的政治领导的成果，归根结底要表现在社会生产力的发展上，人民物质文化生活的改善上。”要大幅度地提高生产力，要使生产力迅速发展，就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式。这就要对原有的、权力过于集中的经济管理体制进行改革。在当时，农业作为国民经济的基础十分薄弱，首先要把农业生产尽快搞上去，同时农村经济管理体制又是计划经济体制较为薄弱的部分，是改革易于突破的环节。这样，农村改革就成为我国经济体制改革初始阶段的突破口或重点任务。
    以增强企业活力作为突破口或重点任务的第二轮改革
    1984年召开的中共十二届三中全会，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。以此为标志展开的第二轮改革，是以增强企业活力作为突破口或重点任务的。该《决定》指出：“马克思主义的创始人曾经预言，社会主义在消灭剥削制度的基础上，必然能够创造出更高的劳动生产率，使生产力以更高的速度向前发展。”改革经济体制就是在坚持社会主义制度的前提下，改革生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的一系列相互联系的环节和方面。在此认识的基础上，更加坚定了改革的信心和决心。改革在农村成功之后，就进入了向城市全面推进的阶段。城市企业是工业生产、建设和商品流通的主要的直接承担者，是社会生产力发展的主导力量。城市企业是否具有强大的活力，对于经济发展全局是一个关键问题。这样，增强企业活力就成为全面推进改革阶段的突破口或重点任务。
    以构建社会主义市场经济体制基本框架作为突破口或重点任务的第三轮改革
    1993年召开的中共十四届三中全会，通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。以此为标志展开的第三轮改革，是以构建社会主义市场经济体制基本框架作为突破口或重点任务的。在这次全会之前，1992年初，邓小平在南方谈话中强调指出，革命是解放生产力，改革也是解放生产力。社会主义基本制度确立以后，还要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制，促进生产力的发展，这是改革，所以改革也是解放生产力。过去，只讲在社会主义条件下发展生产力，没有讲还要通过改革解放生产力，不完全。应该把解放生产力和发展生产力两个讲全了。这就进一步明确了改革不仅是发展生产力，也是解放生产力。从这个意义上说，改革也是革命性的变革，而不是对原有体制进行零敲碎打、细枝末节的修修补补。这使我们对社会主义条件下社会基本矛盾的认识和对改革的性质的认识，有了新的重大突破。十四届三中全会依据这些新的认识，在确定了改革的目标模式之后，提出要加快改革步伐，到20世纪末初步建立起社会主义市场经济体制。这样，构建社会主义市场经济体制基本框架成为加快改革步伐阶段的突破口或重点任务。
    以完善社会主义市场经济体制作为突破口或重点任务的第四轮改革
    2003年召开的中共十六届三中全会，通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。以此为标志展开的第四轮改革，是以完善社会主义市场经济体制作为突破口或重点任务的。该《决定》指出，十一届三中全会以来，我国经济体制改革在理论和实践上取得重大进展。社会主义市场经济体制初步建立，极大地促进了社会生产力、综合国力和人民生活水平的提高。但目前经济体制还不完善，生产力发展仍面临诸多体制性障碍。为进一步解放和发展生产力，必须深化经济体制改革，进一步巩固、健全和完善社会主义市场经济体制。这样，在社会主义市场经济体制已初步建立之后，对新体制的进一步完善成为深化改革阶段的突破口或重点任务。
    综上所述，在过去30多年的4轮改革中，我们对社会主义条件下社会基本矛盾的认识不断明确和深化。在此基础上，随着改革每一阶段的推进，改革突破口或重点任务的选择也在不断升级。但总起来说，对改革的目的—解放和发展生产力的内涵的理解，主要是指推动生产力在量上的扩大，使生产力以更高的速度发展。
    当前全面深化改革为何应以加强法律制度建设作为突破口或重点任务
    当前的第五轮改革，应以加强法律制度建设作为突破口或重点任务。这是基于对社会基本矛盾的新认识和对改革所处新阶段的把握。
    改革是为了解放和发展生产力。经过30多年来经济的高速增长，我国已跃升为世界第二大经济体。到现在，解放和发展生产力的内涵已经发生了重大变化。如果说在过去30多年的改革中，解放和发展生产力的内涵主要是指推动生产力在量上的扩大，使生产力以更高的速度发展，那么，现在，解放和发展生产力的内涵已经改变为不仅是推动生产力在量上的适度扩大，而且更重要的是促进生产力在质上的提高，使生产力以更高的质量发展，也就是加快经济发展方式转变，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。
    “使生产力以更高的质量发展”，要比“使生产力以更高的速度发展”更困难、更复杂、更艰巨。使生产力以更高的速度发展，主要是通过改革，扫除权力过于集中的原有体制的束缚，发挥市场经济的活力，就可以做到。当然，这也并不容易。而使生产力以更高的质量发展，不仅要通过改革继续扫除原有体制的束缚，而且要在社会主义市场经济体制初步建立和初步完善之后，通过改革构建起一整套系统完备、科学规范、运行有效的制度保障体系。正如邓小平1992年南方谈话中曾高瞻远瞩地指出的：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”而在一整套制度保障体系中，最定型化、最有权威、最有效力的，就是法律制度保障体系。这也就是要求市场经济向着更高的发育和成熟程度升级。
    为了使生产力以更高的质量发展，一方面要充分发挥市场经济的积极作用，这就要保障市场主体的合法地位和权益，保障正常的市场竞争，保障市场主体合法的经营收益，从而在更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。另一方面又要有效抑制市场经济的消极作用，这就要约束市场主体履行法定的责任和义务，约束市场主体遵守市场竞争规则，约束市场主体维护他人正当利益和社会公共利益，不要为追逐利润而做出违法行为。要做到这两个方面，在市场经济条件下，靠市场机制本身、靠政府的行政权力、靠一般的政策规定、靠普通的道德教育，都难以奏效，而必须靠一整套法律制度保障体系。法律制度具有规范性、权威性、强制性。规范性是指，以法律形式将市场主体的合法地位和权益定型化，将市场竞争规则定型化，将市场运行秩序定型化，可避免行政干预的随意性和一些政策的易变性。权威性是指，法律规定为全社会所接受、所遵循，具有普遍的社会约束力，在法律面前人人平等，任何人和任何组织都没有超越法律的特权。强制性是指，一切违法行为都要予以追究，依法给予惩处。如果说行政权力是原有计划经济得以存在和发展的最高保障，那么法律制度则是市场经济得以存在和发展的最高保障。所以人们常说：“市场经济就是法治经济”。
    所以，我认为，第五轮改革应以加强法律制度建设作为突破口或重点任务，这是在当前新条件下解放和发展生产力、使生产力以更高质量发展的内在要求，是市场经济本身成熟程度升级的内在要求，是改革进入深水区、攻坚期，以法律规范方式有效调节各方面利益关系的内在要求。
    加强法律制度建设可以贯穿于经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各方面，以及其中的各领域、各环节
    新一轮改革以加强法律制度建设作为突破口或重点任务，具有牵一发而动全身的作用。加强法律制度建设可以贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等各方面，以及其中的各领域、各环节。各方面、各领域、各环节的改革都能够以加强自身工作范围内的法律制度建设作为新一轮改革的突破口或重点任务。加强法律制度建设的内容是：按照习近平总书记所指出的，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现国家和社会生活制度化、法制化。各方面、各领域、各环节首先要对自身是否做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，进行大检查、大总结、大梳理。“无法可依”的，要按轻重缓急，拿出加强立法的路线图和时间表。已经“有法可依”的，要梳理出如何进一步做到“有法必依、执法必严、违法必究”，同样按轻重缓急，拿出加强执法、司法的路线图和时间表。所谓“按轻重缓急”是指，针对转变经济发展方式中最突出的矛盾，针对市场经济升级中最主要的难点，针对人民群众中最关切的问题。
    以加强法律制度建设作为新一轮改革的突破口或重点任务，就要求提高各级党政领导干部运用法治思维和法治方式做好工作的能力，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。早在1979年，邓小平就指出，确实要搞法制，特别是高级干部要遵守法制。以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法之前，只能按政策办事；法立了以后，坚决按法律办事。
    以加强法律制度建设作为新一轮改革的突破口或重点任务，就要深入开展法制宣传教育，让法律制度深入人心，逐步在全社会形成学法、尊法、守法、用法的新局面。一个民族、一个国家，只有当形成了一整套健全的、为全体公民所遵从的法律制度的时候，才能算得上成熟的民族、成熟的国家。我们要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而奠定坚实的制度基础。
    （作者为中国社会科学院学部委员、经济学部副主任）
    来源:北京日报