韩洪锡：养老保险制度改革的目的应该是实现平等理念(13.10.18）

    建立在‘平等’理念基础上的养老保险制度，本质上就是由政府‘点菜’，老百姓自己‘买单’的制度，本来主要靠的是‘劫富济贫’来帮助社会弱者的功能。至今为止各国实行该制度的种种经验教训已经证明，养老保险制度在效率上的代价很大，实行过程中又受到来自各个利益集团的干扰，追求平等的好处往往被打折。
    把政府强制推行的养老保险制度批评为‘庞氏骗局’的声音历来不少。但是在现实社会里，这个制度一旦实行起来后中途停下来的成本太大，所以只能靠改革来弥补或解决随后发生的问题。尽管我们明明知道该制度存在难以克服的问题，但是由于各国都在搞，我国又是在理论上最讲平等理念的社会主义国家，所以我国也不能不搞强制性的养老保险制度。
    那么唯一的方法就是通过彻底的改革，争取在养老保险制度的设计上把政府‘点菜’带来的效率损失最小化。比如尽量减少政府的财政负担，建立‘吃饭靠政府，改善靠自己’，以能够持续可能的养老保险制度来代替现行的由政府全面保障退休者生活的制度是改革的必然趋势。
    中国现行的养老保险制度既不可能，也不应该持续存在下去，这一点任何人都心知肚明。首先，因为随着高龄化社会的到来，在现行制度下的养老基金缺口越来越大，这不仅仅是过去遗留下来的‘个人帐户空转’的原因。随着覆盖范围的扩大，今后国家财政的实际负担越来越重，以至于不管大多数人如何反对，延迟退休（或提高领取退休金年龄）最终会成为不可避免的选择。
    如果考虑到现行养老保险制度内在的非效率的特性，像我国这样家底薄，高龄化过程过快的国家即使把退休时间延迟到65岁也只不过把养老保险基金破产的时间往后退迟若干年而已。只要看看众多发达国家养老保险制度目前面临的困境就不会怀疑这一点了。
    而更为重要的是，我国现行的养老保险制度还不如发达国家，本身还是一个很不公平的制度。它既背离平等的基本理念，也缺乏‘劫富济贫’的功能。要知道人人平等的理念本身就是发达国家开始建立全国性养老保险制度的初衷。因为我国存在世界上罕见的禁止自由移住的户口制度，占人口大多数的农民至今基本上（除了近几年开始实行的‘新农保’）被排斥在养老保险制度之外。
    根据清华大学养老保险课题组的资料，2010年度我国机关单位（即全部由国家财政负担）的退休金支付总额为1，145亿元，企业职工养老金支付总额为10，554亿元，而农村的老年人在数量上远远超过那些城镇退休人员，但是对他们的养老补贴总额只有200亿元。可见目前我国的养老保险制度主要是为城镇居民服务的制度，根本谈不上公平。
    如果不从根本上改变目前农民在养老保险上的不平等地位，任何对现行养老保险制度的改革都不是符合‘全国老百姓利益’的改革，而只能是为城镇居民利益考虑的改革。因为政府用于维持养老保险制度的资源是包括农民在内的全国国民所有的资源，所以把农民排除在养老保险制度之外等于‘劫农民之富’去‘济城市居民之贫’。
    有些人以城市居民通过从事二，三产业上交国家财政的贡献多为‘理由’，辩解城市退休人员花的是他们自己上交的钱，这是根本不值得反驳的肤浅观点。我们只要想想在户口制度的限制下改革以前农民以‘剪刀差’的形式为国家建设付出的血汗，以及在改革后‘农民工’在建设城市和在‘世界工厂’里付出的血汗就足够了。更不用说农民也是中国的公民，在理论上也是国有资产的所有者，政府本来无权没有获得全体农民的同意，把财政资金注入到只有城市居民才能受惠的养老保险基金上。
    因此首先要正视占中国大多数人口的农民至今仍被排斥在国家养老保险制度之外的严酷现实，把养老保险制度的改革同户口制度本身的改革统筹考虑。否则，只涉及到城市居民利益的改革很可能扩大目前存在的城乡‘大双轨制’的矛盾，给户口制度的改革增加新的障碍。
    不同利益群体对同样的改革有不同的态度
    不管即将到来的中共十八届3中全会在养老保险制度上出台什么样的改革措施，它不可能同时满足全体国民的期待。因为不同的利益群体在目前的养老保险制度下享受的利益有很大差别，所以对现行制度改革的态度当然也很不相同。
    公务员阶层（以及目前享受同等待遇的事业单位职工）是现行养老保险制度的主要受益者，不愿意轻易放弃既得利益，从心底里不希望改变目前对他们实行的财政兜底，按退休前工资的80%以上发放退休金的方式。对他们来说延迟退休的改革反而会加强既得利益。甚至让他们也同企业职工一样上缴养老保险费的改革带来的负担也可以通过提高工资来轻松化解。反正工资也是由政府财政支出的，所以只不过是从这个口袋出进那个口袋的事。
    参加企业职工养老保险的人们主要担心实行延迟退休（或提高领取退休金年龄）的改革会明显减少从养老保险制度下的福利。因为它会使他们一生中上缴的养老保险费更多，将来退休时领取的退休金更少，对很多人来说可能还不如没有这个制度。而目前仍按公务员的养老保险制度享受待遇的事业单位的员工担心实行同企业职工养老保险制度‘并轨’的改革将明显降低事业单位员工的福利水平。
    城市居民中无职或从事自营业的人群要么对养老保险制度的改革漠不关心，要么盼望政府增加财政补助，提高目前每月只有几十块钱的基本养老金标准。仍然占我国大多数人口的农民也一样，也觉得养老保险制度的改革和他们没有什么关系。因为除了近几年才开始的‘新农保’制度下的一点点养老补助金外，农民还从来没有从政府那里得到过什么。
    由此看来，对现行养老保险制度的任何改革都必然涉及到不同群体之间利益结构的调整。在改革中只想得到好处，不想放弃任何既得利益的所谓的‘帕累托改革’方式必然代价沉重，实行缓慢。因此首先需要搞清楚养老保险制度改革的最终目标和基本原则，才能说服人们改革的方向无可非议，为改革值得付出代价。
    否则，只想主要解决养老基金不足的问题，忘记建立养老保险制度的初衷是发挥‘劫富济贫’功能来体现平等理念，那么改革就会变成不同利益群体竞相争取好处的无休止的力量博弈。而在现行体制下，受到最不平等待遇的农民发表自己利益需求的机会最小，影响力最弱。我们不能以此继续忽视农民的利益，去照顾权力和社会影响力最大的利益群体的要求。
    走符合我国国情的养老保险道路
    至今好几个‘顶层设计团队’发表养老保险制度的改革方案，但遗憾的是大都站在城市居民利益的立场上，忽视我国特有的户籍制度以及它所带来的城乡差距扩大的现实，竞相把问题成堆的先进国家养老制度作为改革我国养老保险制度的‘蓝本’。他们忽视的是，即使是那些养老保险制度比较成功的发达国家，他们的国情和我国根本不同，不但他们的人均自然资源，社会劳动生产率比我们高出很多倍，最重要的还是他们那里不存在像我国这样的城乡二元经济社会结构。
    最近国内炒得沸沸扬扬的关于延迟退休（或提高领取退休金年龄）的争论起因于政府维持目前养老保险制度的财政负担太重，没有可持续性。于是这些‘顶层设计团队’通过模拟和计算提出推迟退休年龄，在养老保险基金里注入国有资产红利收入，把养老基金投资于股市来增加收益率等改革方案。但计算时却把占人口大多数的农民的养老保险待遇问题排除在外（或基本保留现行制度下对农民养老保险待遇上的歧视），公开推卸政府对农民应负的责任。
    在那些‘顶层设计者’的眼里，农民好像只是政府至多每月打发几十块钱就会感恩戴德，年老了也应主要靠自己劳动养老的群体，和退休后早晨逛公园，晚上跳广场舞的城镇居民根本不是具有同等权利的中国公民。
    有些人甚至主张‘土地是农民最好的养老保险手段’等极端荒唐的观点，根本无视养老保险制度本来就是政府为了全体国民的养老问题强制实行的制度。目前大多数农民受到户口制度和土地集体所有权的束缚不得不从事收入低微的农业劳动，恰恰是农民贫穷和最需要提供养老保险的原因。否则不会有那么多农民离开土地到城市里当‘农民工’了。
    因为目前农村耕地没有充分的转让权，所以也就没有多少转让收入（或农民自耕时的租值）。如果把土地说成是农民养老保险的有效手段而放弃政府对农民提供养老保险的责任，那么拥有充分转让权而贵得多的城市住房是否也借口是城市居民的养老保险手段而取消对城市居民的养老保险制度呢？拥有脑力资本也是不是政府不提供养老保险的理由呢？
    用大大低于最低生活费用的一点点政府养老补助金（目前农村老人每月55元，还附带子女必须参加‘新农保’，缴几十年注定要贬值的个人账户养老保险费的条件）来打发农民就可以卸掉政府养老保险责任的想法非常危险，它等于又开辟扩大城乡收入差距的新领域，使户口制度的改革难上加难。
    难道中国农民是天生只配一辈子‘修理地球’，连同城镇居民一样享受养老保险待遇的机会和资格都没有的‘二等公民’吗？如果说建立‘养老保险’制度的初衷就是‘劫富济贫’方式来保障享受大致平等的老后生活，那么生活水平最低的中西部地区农民不正是国家实行养老保险制度的最优先对象吗？在养老保险领域里继续保持城乡差别的改革难道能说是体现平等理念的改革吗？
     （完）