刘植荣：细说伦敦交通拥堵费

    2013年9月4日《新京报》消息，原铁道部高官苏顺虎涉受贿案因北京堵车延迟开庭。2013年9月2日，北京市政府印发的《北京市2013-2017年清洁空气行动计划重点任务分解的通知》提出，研究制定征收交通拥堵费政策。东方卫视9月2日也报道，上海也将研究适时出台交通拥堵费、车辆限行等措施来缓解交通压力。
    从媒体报道和市民的感受看，交通拥堵已成为中国一些城市的老大难问题。本文通过详细分析英国伦敦交通拥堵费的征收，为中国解决城市交通拥堵和空气污染问题提供一些参考与借鉴。
    为什么要征收交通拥堵费？
    经济学上有个价格机制调节供需平衡理论：价格上升，供给会增多，需求会减少；反之，价格下降，供给会减少，需求会增多，用在交通上也是如此。
    由于城市道路建设大多来自公共财政，城市道路一般免费使用，所以，人们对免费道路的需求就多。但是，如果一个城市的机动车辆保有量过大，道路供给就相对不足，就会出现交通拥堵问题。一旦出现交通拥堵，道路使用效率就大大降低，让开车进城的居民浪费很多时间，消耗更多的燃油，给空气带来更多的污染。
    为了解决交通拥堵问题，世界不少城市便通过价格机制来调节道路上的车流量，在车流量大的地区或时段，对使用道路这一公共资源的车辆征收交通拥堵费，让一些经济条件不太好的车主放弃开车进城，改用公共交通，或骑自行车，或与别人拼车。这样，使用道路的车辆便减少，从而缓解了交通压力，提高道路的使用效率。
    征收交通拥堵费还具有积极的财政意义，那就是它可以把交通拥堵地区或交通高峰时段的车辆疏散开，这样，政府就没必要再投资建设新的道路，减少了投资浪费，也就减轻了纳税人的经济负担。同时，征收的交通拥堵费用于发展公共交通，公共交通更便捷了，这也吸引更多的居民放弃私家车的使用，改用公共交通。所以，从经济学上讲，征收交通拥堵费最终受益的还是纳税人。
    我们一定要认识到，交通拥堵，不但给道路使用者带来额外费用，也会伤及第三方利益。例如，一旦发生交通拥堵，车辆就要消耗更多的燃油，排放更多的尾气，给空气带来更多的污染，其他居民的身体健康就会因此受到伤害，就必须在医疗保健上花费更多的钱，甚至过早死亡。
    2011年5月25日出版的《柳叶刀》刊文指出，由于空气中的PM2.5很大一部分是由汽车尾气排出的，汽车尾气是最危险的致心脏病因素，7.4%的心脏病患者是由汽车尾气引起的。根据美国环保机构的统计，美国每年癌症病例中，约58%是由排放造成的空气污染引起的。2011年英国的一项研究表明，90%的死亡案例是由汽车尾气引起的。
    2013年3月31日，在北京清华大学召开的“空气污染与健康效应学术研讨会”上，一项由清华大学和美国健康影响研究所联合发布的关于全球所有主要健康风险的系统分析结果显示，2010年中国的室外空气污染在很大程度上导致了123.4万人的过早死亡以及造成2500万人健康问题。
    所以，对制造空气污染者额外征收费用，也算作是对受伤害的第三方的补偿，而用此费用充实公共财政，则可以用于解决居民的医疗保健和治理环境污染。
    多数经济学家支持征收交通拥堵费。例如，1996年诺贝尔经济学奖得主、加拿大经济学家威廉·维克里就积极推动征收交通拥堵费。2003年，美国国会经济委员会还就征收交通拥堵费举行听证会，认为征收交通拥堵费是解决交通拥堵问题的一个有效政策。
    九成受访者支持征收交通拥堵费
    根据1999年《大伦敦授权法案》，伦敦市长有权通过征收交通拥堵费来减小交通流量。在2000年伦敦市长选举期间，市长候选人肯·利文斯通（2000年5月4日—2008年5月4日任伦敦市长）就提出了对进入伦敦中心区的车辆征收交通拥堵费的竞选口号。
    利文斯通竞选获胜后，于2001年1月提出了《伦敦交通发展战略》，其中一项措施就是征收交通拥堵费，其他措施包括大力发展公共交通和加强停车管理。《战略》旨在加快伦敦的公共交通运行速度，提高工作效率，增进伦敦中心区居民的生活品质。通过征收交通拥堵费，可以增加市政府的财政收入，更好地改善公共交通。《战略》还提出，如果伦敦的交通状况得到改善，伦敦则更有竞争力，会吸引更多的投资者，使伦敦更有经济活力。当时，被咨询的民众中90%的人认为，征收交通拥堵费对缓解交通拥堵很有必要。
    2002年7月，伦敦威斯敏斯特区议会反对利文斯通市长征收交通拥堵费方案，称这会增加污染，也侵犯了人权。但高等法院驳回了威斯敏斯特区议会的诉状。
    从2003年2月17日起，伦敦开始征收交通拥堵费，征收的区域从北按顺时针依次是本顿维尔路、老街、商业街、塔桥路、大象城堡路和尤斯顿路围成的城区，这一区域叫“交通拥堵收费区”，它囊括了整个伦敦金融区和商业娱乐区，收费区的工业极少，这一地区居民人口为13.6万人，而整个大伦敦为700万人。
    伦敦并不是世界上最早征收交通拥堵费的城市，新加坡从1975年开始征收，意大利的罗马从2001年开始征收，但伦敦征收交通拥堵费的地段较大，而且取得了良好效果。
    2007年2月19日开始，伦敦西区也纳入交通拥堵收费区，扩展后的收费区居民人口增加到23万人。保守党市长鲍里斯·约翰逊上台后，从2011年1月4日起，又把伦敦西区从交通拥堵收费区划了出去。
    为了消除征收交通拥堵费带来的负面影响，从征费的第一天开始，伦敦在8000辆公共汽车的基础上又增加了300辆公共汽车。针对一些人担心这项政策会失败，政府对一些人提出的质疑进行了全面评估。2003年2月25日，利文斯通市长坚定地说：“我不认为有这些担心就应该改变征收交通拥堵费政策，尽管它有些不足，也许十年后就会发现这是成功的政策。”
    2003年11月，美国《科学美国人》杂志把伦敦市长肯·利文斯通列为“全球建设美好世界最具有远见的50人名录”，称赞他为推行交通拥堵费所展示的勇气和领导力。
    伦敦交通拥堵费如何征收？
    伦敦对交通拥堵费的征收由伦敦交通局管理，交通拥堵费除了列名的免征车辆外，一律征收，没有例外。免征车辆包括每公里二氧化碳排放量低于75克或者达到“欧5”标准的汽车、9座（含）以上的客车、电动汽车、三轮摩托车、道路维护车、消防车、国民医疗服务系统的车辆。从免征车辆看，伦敦市鼓励使用大客车集体出行，而不鼓励使用私家车，其目的就是减少交通流量和空气污染。
    征费时段为星期一至星期五的早7点到晚6点，周末和法定假日不免征交通拥堵费。如果遇到特殊情况，伦敦交通局可以决定暂停征收交通拥堵费。2005年7月7日和8日，在伦敦发生恐怖袭击期间就暂停征费。2009年2月2日，由于暴雪也暂停征费一天。
    依据2013年7月1日颁布的征费标准，每车每日10英镑（1英镑=9.6元人民币），如果在当日24点前未能交费，次日交费则是12英镑。注册了自动缴费系统优惠价为9英镑。
    在交通拥堵收费区内的单位如果有10辆以上的汽车，征费给予一定的优惠，即每车每日收取9英镑。如果不在规定的时间内交费则罚款130英镑，如果在14日内交齐罚款，罚款减为60英镑；如果超过28日交罚款，罚款则增至187英镑。
    伦敦的交通管理采用“车牌光学自动识别系统”，该系统通过道路上的摄像头对车牌拍摄彩色和黑白两幅照片，然后与收费数据库对比，自动把逃费车辆挑选出来。
    针对恶意逃费或忘记交费，伦敦交通局还推出了电子收费系统，将电子卡片贴到汽车前挡风玻璃上，这样，如果忘记交费，一旦进入收费区，交通拥堵费就可自动从个人账户上划走。在2009年，电子收费系统避免了5万人因忘记付费而被罚款。
    在2006-2007财年，伦敦交通拥堵费共征收了2.524亿英镑，占交通局全年财政收入的8.5%。而征费管理成本为1.301亿英镑，几乎占征费总额的一半。伦敦交通局的公共汽车和地铁收入为22.694亿英镑，占财政收入的76.6%。
    伦敦市长向美国总统追索交通拥堵费
    伦敦的交通拥堵费对外国驻伦敦大使馆的车辆照收不误，绝大多数大使馆按规定交纳交通拥堵费，但德国、日本、俄罗斯和美国等大使馆拒绝交纳。美国和德国使馆辩称，交通拥堵费其实就是某种地方税，而不是过路费，根据《维也纳外交关系公约》，对大使馆免缴国家、区域或地方性捐税。
    2011年5月29日，伦敦市长鲍里斯·约翰逊亲自向美国总统奥巴马追索交通拥堵费，因为奥巴马总统在伦敦访问期间，乘车通过了交通拥堵收费区而没有交费。美国驻伦敦大使馆解释说，美国总统在英国访问期间享有豁免权，无需交纳交通拥堵费。可伦敦市长毫不讲情面，在参加英国女王举行的国宴上，亲口向奥巴马索要交通拥堵费，还向奥巴马告状说：美国大使馆已欠伦敦的交通拥堵费500万英镑。
    根据伦敦交通局发布的数据，外国大使馆欠下的交通拥堵费共计5000万英镑，另外还有49.1万英镑的非法停车罚款，美国是第一欠费大户，紧跟其后的是俄罗斯，欠费440万英镑。
    收费后车辆通过拥堵区域节省30%的时间
    在伦敦征收交通拥堵费的第一天，在收费时段共有19万辆机动车进入交通拥堵收费区，比平时减少了25%。考虑到当时正是学校假期，通过征收交通拥堵费，至少可以减少20%的车辆。
    根据公交公司经理和地铁公司经理的报告，征收交通拥堵费后，整个伦敦的公共交通的客流量比往常增加有限。由此可以推断，通过征收交通拥堵费，阻止了很多“闲人”开车上路。
    2003年10月23日，伦敦交通局发布了交通拥堵费征收半年报告，报告称，征收交通拥堵费以来，进入收费区的车辆比收费前的2002年同期减少了6万辆。在减少的这些车辆中，50%-60%改乘公共交通，20%-30%避免进入收费区，15%-25%改为与他人拼车，还有一部分人取消了到收费区的行程，或使用两轮摩托车或自行车。
    伦敦交通局2007年6月的一份报告显示，根据长期监测，征收交通拥堵费后，征费区内的应征费车辆比征费前减少了30%，而出租车、公共汽车、尤其是自行车的数量却大量增加。在交通拥堵收费区内，征费前公共汽车的乘车人数每日不足9万人，征费后的2007年增加到11.6万人，地铁的乘车人数增加了1%。
    交通高峰期也移开了征费时段，出现在每天的征费开始前和征费结束后。2006年全年进入交通拥堵收费区的各种车辆比征费前的2002年减少了16%。该报告还显示，虽然收费区外缘道路车辆有所增加，但并未引起拥堵，基本保持在征费前的状态。
    报告称，如果不征收交通拥堵费，伦敦中心地区的车速会从2003年初的每小时17公里下降到2006年的11.5公里。征收交通拥堵费让进入收费区的驾车者每公里比征费前节省了0.7分钟，相当于路上节省了30%的时间。
    收费明显改善了空气质量
    伦敦交通局坦言，研究征收交通拥堵费时，并没考虑减少空气污染问题，但实际上，此项政策的实施，让伦敦的空气质量得到明显改善。在交通拥堵费收费区，征费后的2003年与征费前的2002年比较，空气中的氧化氮浓度下降了13.4%，PM10浓度下降了15.5%，二氧化碳浓度下降了16.4%。根据伦敦交通局2007的监测报告，在2003年到2006年期间，氧化氮的排放量下降了17%，二氧化碳排放量下降了3%，PM10的排放量下降了24%。
    收费令拥堵区的交通事故下降了37.3%
    征收交通拥堵费也让机动车交通事故有所下降，这是因为有更多的人乘坐公共汽车，其中不乏“马路杀手”，而公共汽车司机都是专业驾驶员，他们的驾驶技术更熟练，应急能力更强，这就导致交通事故下降。但是，自行车的交通事故轻微上升，这是因为骑自行车的人增多了。在未征收交通拥堵费的2002年，收费区内发生了2598起交通事故，而征费后的2005年，仅发生1629起交通事故，交通事故下降了37.3%。
    征收交通拥堵费对整体经济的影响是中性的
    交通拥堵收费区内的商家抱怨说，征收交通拥堵费导致客流减少，销售额下降，同时还因征收此项费用增加了货物运输成本。2003年8月，约翰路易斯大型百货商店称，在征收交通拥堵费后的头6个月内，他们的牛津街店铺的销售额下降了7.3%，而收费区以外的伦敦店铺的销售额却增长率1.7%。统计数据还显示，征收交通拥堵费后，每天进入收费区的人减少了4000人，这对商业销售影响微乎其微。从以上事实可以看出，在交通拥堵收费区内损失的微不足道的客流会流向收费区以外，如果把商家作为一个整体分析，总的销售额不会有明显的变化。
    也有商家提出报告称，征收交通拥堵费后，收费区内的就业人数下降了。伦敦交通局用自己的报告给予驳斥称，交通拥堵收费区内由于交通拥堵减少，公共交通增加，交通比过去更加便利可靠，人们到收费区的就业愿望增强了，反而会提高就业人数。
    2004年，伦敦交通局的年度报告也显示，交通拥堵收费区内的商业不但没有因收费变得萧条，反而更加繁荣，销售额和利润均较收费前有均所提高。该报告的结论是：征收交通拥堵费对整个伦敦的经济影响是中性的。2005年的年度报告再次证实，交通拥堵收费区的经济比伦敦其他地区的经济发展得更好。