刘尚希 赵全厚：正确认识地方政府性债务

    前不久，审计署宣布，根据国务院要求，将对地方政府性债务进行全面审计，这一举动再次引发了社会各界对地方政府性债务的高度关注。一些唱衰的言论，也拿地方政府性债务做文章，甚至夸大为债务危机，一时危言耸听。面对地方政府性债务风险，除了要搞清楚底数以便于评估之外，也需要对其内涵有一个合乎逻辑的分析和解释。
    对地方政府性债务的内涵、性质和合理性给出一个科学的解释是十分必要的，正确认识地方政府性债务不仅有利于正本清源，而且有助于为管控地方政府性债务奠定良好的基础。必须认识到，地方政府性融资是有其必要性的，因其有利于实现代际公平。人们在讨论地方政府性债务问题时，往往没有分清楚地方政府性债务与地方政府债务的区别，造成了认识上的混淆与偏差。如果认识上出现了偏差，在实际操作中，就可能讳疾忌医，也可能随意夸大。
    地方政府性融资有利于实现代际公平
    在人口城镇化快速推进的背景下，地方政府性融资是不可或缺的。城镇基础设施建设是城镇化的先行措施，规划并组织建设城镇基础设施以及地方社会基础设施，是地方政府的事权。而基础设施的建设不能零打碎敲，必须在一定范围内把诸如给排水、供热、供气、通讯、电力等管线，以及需在地面上安排的绿地、停车场、广场等相关公共设施在当期系统地一次性建成。这些市镇基础设施和社会基础设施一旦建成之后，不只是当代人使用，后代子孙亦可享用。然而，当期地方财力常常是有限的，无法满足当期的建设资金需求。这样，地方政府性融资就成为了必要。
    以地方政府性融资方式筹集资金满足当期建设需求，其形成的债务分摊到未来若干年逐期偿还，意味着让后代不仅有享用这些基础设施的权利，同时也分摊了偿债的责任。这种代际之间权利与责任的分配并实现各代权利与责任的匹配，有利于代际之间的社会公平。可见，地方政府性融资是有其合理性的和公平性的。也正因为如此，世界各国大多数地方政府都采取政府性融资的方式来为城市基础设施和其他公共性资本项目进行融资。
    以阶段论的观点来观察，我国的城镇化建设正处于扩张期。城镇化滞后于工业化，这在一定程度上钳制了我国产业结构的转型升级，因此，缩小城镇化与工业化之间的落差，也是当前调结构、转方式的要求。就此而言，我国目前因城镇化建设而导致的地方政府性债务扩张也是当前阶段的一种趋势性要求。从世界范围看，各国在城市扩张阶段均伴随着明显的债务凸显期。随着我国城镇化与工业化之间的落差缩小到一定程度时，城镇化进入成熟时期，地方政府性融资也就会相应地呈现下降趋势。也就是说，地方政府性融资是有阶段性的，并非长期趋势。因此，在城镇化建设的大背景下，我国当前地方政府性融资扩大也有其阶段的合理性。当前迫切需要做的不是一味诟病地方政府性融资行为本身，而是分析判断其可承受的风险边界，以风险意识防范地方政府性融资的过度行为。
    地方政府性债务并不等于“地方政府债务”
    按照近年来财政部、人民银行、银监会等相关部门明确的口径，地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设形成的债务。其中，以政府名义发债、拖欠、回购形成的债务为政府债务；而其他部分属于政府负有连带责任的债务，叫做政府的或有债务。
    从地方政府性债务的内涵看，其法律上的负债主体绝非仅指地方政府，包括其所属机构。正如美国“联邦政府债务”和“联邦政府机构债务”有差别一样，我国地方政府债务和地方政府相关机构债务也是不一样的。事实上，我国目前的地方政府性债务规模中包含的“地方政府债务”比例并不高。我国的《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这就从立法角度限制了地方政府债务的产生，除了国际机构和外国政府贷款的转贷、国债转贷和中央代地方政府发债等直接构成地方政府债务之外，还有工程款拖欠、工程代建（BT）等途径形成的地方政府债务。而政府负有连带责任的债务形成途径却要广泛得多。尽管我国的《担保法》第8条规定“国家机关不得为保证人”，但这只是限制了显性担保债务的产生。地方政府成立的投融资机构，通过BOT等手段引入民间资金用于市政建设和公共事业，由此形成的债务都属于政府负有连带责任的债务，属于隐性担保债务，这一部分构成了地方政府性债务的主体。
    可见，地方政府性债务实际上是由两部分组成的：地方政府债务和隐性担保债务。前者是无条件的，后者是有条件，即可能是也可能不是政府债务。这样一来，衡量地方政府性债务风险与地方政府债务风险的依据显然就是不同的，不能一概而论。这两部分的偿债来源在法律上亦具有不同的性质。地方政府债务的偿债来源只能是税收和可变现的国有资源；而隐性担保债务的偿债来源首先是隐性担保对象的资产，只有在资不抵债的条件下，才需要用税收去偿债。这就是说，对地方政府而言，偿债责任前者是无条件的，而后者是有条件的。
    分清楚不同性质的地方政府性债务，不仅对债务人的风险控制具有重要意义，而且也有利于揭示债权人面临的风险性质及其大小，从而约束债权人。把地方政府的隐性担保债务视为政府债务，实际上是缩小了债权人的风险，从而不利于约束债权人的行为。由此可见，对地方政府性债务眉毛胡子一把抓，不仅不是在警示风险，反而是在帮倒忙，是在制造新的风险：道德风险，即，使法定债权人和债务人漠视风险，进而助长地方政府性债务的扩张。
    （作者单位：财政部财政科学研究所）
    来源：光明日报