张立伟：“城镇化”应是一场权利革命

    中国“城镇化”喊了很久，但具体方案依然不见踪影，或许是因仍没有达成共识，政府对利用“城镇化”刺激经济增长可能带来的后果心存疑虑。
    最初，“城镇化”被政府赋予扩大内需的功能，作为经济结构调整的重要依托，为增长放缓和经济转型提供动力和缓冲。具体而言，就是以“农民进城”的名义将政府继续投资合理化，并戴上改善收入分配，实现社会正义的光环。但是，决策者又怕地方政府过于注重其刺激经济的功能，会造成新一轮投资“大跃进”，因此犹豫不决。
    政策的模糊性制造了混乱的预期，“城镇化”被认为是新一届政府的一种扩张性政策，重复投资“政治周期”。 所以，在上半年大规模的信贷投放中，有相当一部分是地方政府以“城镇化”名义的借款，一些地方也以“城镇化”为名在农村实施“并村上楼”。也就是说，“城镇化”在事实上已经由地方政府启动，这表现在各地宏大的建设计划、投资规模以及各地如火如荼的征地运动。
    当前，中国经济持续减速，政府希望通过投资“托底”。因此，一些政府投资计划又开始提上日程，“城镇化”显然是其中重要的部分。在执行“去泡沫”政策的同时又刺激增长的做法，表明了政府的“底线思维”，即经济结构调整不允许导致硬着陆，这无疑会鼓励体制内“保增长”的冲动。
    这种“底线思维”会被某些利益集团利用来“逼宫”，比如金融机构通过制造引起系统性危机的风险迫使央行就范，国有企业可能通过夸大经营困境来对付债息的升高。毫无疑问，对“底线思维”最清楚的是各级政府，他们会以各种“结构调整”的理由加强传统的投资，从而重复过去十几年的表演，只不过剧目从“保8”换到“保7”而已。事实上，中国过去几乎所有的结构调整计划均以不能承担其代价而变形和失败。
    无论何种“城镇化”方案，在现有制度和政治文化下，必定会被作为一种“增量政策”，就是“赶农民进城”。决策者应该而且应当非常清楚，基层政府不是一个中性的执行机构，而是一个几乎不受约束的逐利团体，主要由官员个人追求政绩和权力寻租驱动，从个人利益角度解读和利用中央政策，欺下瞒上。考虑到目前的债务规模，中国已经无法承受地方政府继续举债。
    因此，笔者认为，中国政府在现阶段应该坚决放弃“城镇化”这一概念，尤其是通过制定“城镇化增长率”进行政治动员，人为的“城镇化”不仅会制造更大的经济危机，也会制造城市贫民阶层，埋下社会动荡的隐患。在整个官僚阶层还没有转换思维的前提下，中国政府不应该在“城镇化”上冒险，这是一个陷阱。
    事实上，在过去的十数年，中国已经经历了一次猛烈的造城运动。现在，大部分三四线城市普遍存在“空城”现象，即“新城”因缺乏人气而导致大量住房和设施闲置，根本不需要新的建设。根据统计，2000-2011年，中国城市建成面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增速，工业用地容积率一般也只有0.3-0.6。政府应该通过降低房价等方式提高空城利用率。同时，对旧城的基础设施进行改造，吸引农民进城定居。
    笔者认为，以农民市民化为核心的“人的城镇化”，本质上应是一场权利革命，它既需要解决人人平等的问题，取消户籍制度对农民的身份歧视，允许国民自由迁徙和服务均等化；又要处理中央与地方、城市与城市之间的政治不平等，这是一项巨大的系统性工程，很难在短时间内完成其中任何一项，更别说全部。这种制度上广泛的不平等，扭曲了资源的分配和人员的流动，是中国发展的最大障碍。只有解除这些不平等的制度，给予人自由和平等，让市场决定资源分配，城镇化才有基础。
    从国家发改委近日的表态看，中国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。这个计划没有任何新意，只是对现状的确认，更像是为城镇化“披上一件羊皮”，但人们看不清羊皮下面是什么，通常是由市长们暗箱操作。
    在这个等级制国家，不平等广泛存在。城市的行政层级制度形成了城市间的权力等级，资源不断向权力中心以及上级聚集，呈现金字塔状，这严重影响人员流动，造成大城市病以及小城市人口规模不足等现象共存，类似马太效应。过去数年，中国中小城镇人口比重则不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平。而北京等超级城市人口越来越多，出现交通拥堵、房价过高以及空气污染等问题。“大城市病”降低了经济效率，而小城市即使有更高的投资回报率（比如便宜的土地和人工），却没有特权优势，形成了资本错配，阻碍中国继续发展。
    尽管不同地区间因历史、地理、人口以及其他自然禀赋不同而存在差距，但是城市间的权力不平等意味着更高行政等级的城市可以通过政策垄断更多资源，从而在吸引境内外投资方面拥有巨大的优势。中央政府也通过制定地区性优惠政策，比如批准各种国家级政策特区，制造城市间的不公平竞争。这种非市场化的资源分配方式，造成中小城市无法发挥人口规模优势，因为省城与直辖市吸血过多。
    强势地区（比如北京、上海等）因为税收原因而不愿放弃制造业，中小城市也就得不到产业转移带来的机会，尤其是各种优质公共资源都聚集于更高级别的城市，比如北京拥有政治、经济、文化、军事、教育、金融、科技等中心地位，在这种城市等级制度下，让没有产业基础和公共资源优势的小城市吸收更多的农民工市民显然是可笑的。只要更高行政级别的城市垄断各种资源不放，城镇化就缺乏扩张的基础。
    中国的分税制也造成财政资源不断向上集中，中央政府拿走大多数，而地方政府级别越低，财政收入越少，这也是各地热衷“县改市”的原因。审计署2012年对18个省财政审计发现，地方各级税收收入不能满足其当年公共财政支出的一半，事权和财权不匹配。由于大部分小城市没有产业基础以及由其决定的税收来源，根本没有足够的财政资源支付农民工市民化的转化成本。
    如果想让小城市吸收更多农民，要进行财政体制改革。而在开辟新税源方面只有房产税，但是，中国政府至今连对存量住房征收房产税的想法都不敢表露，不仅因为遇到体制内巨大的阻力，或许更担心引起房价下跌。问题是，目前过高的房价如果不跌，农民根本买不起，怎么又可能进城居住成为市民呢？难道政府是想让农民为房价托市，继续维持土地财政运转？在房地产问题上如此暧昧，却要积极推动城镇化，是一件莫名其妙的事情。
    需要指出的是，农民进城是没有家庭资产作为支撑的，因为他们所拥有的耕地和宅基地，在法理上没有产权，不能自由处置并获得收益。但城市居民在房改的时候，都几乎免费获得公有住房的个人产权，并在此后的市场化进程中升值巨大。因此，在鼓励农民进城居住的时候，必须先为农民的土地确权，赋予他们处置和获益的权力。只有这样，才能防止地方政府通过“城镇化”掠夺农民的土地，这也是“城镇化”最大的风险。
    政府没有能力、也没有意愿在短期内启动这些实现平等的改革，这是毋庸置疑的。人们对改革不抱期望，因为停滞得太久，而且利益调整太复杂且艰难，在此背景下的“城镇化”，只不过是一种宏观调控的工具。
    如果中国政府有那么一点点推进城镇化的诚意，就应该立即宣布，所有在城市居住的农民工子女都有与城市孩子同样的受教育权利。农民进城居住的成本超乎想象，而且生活艰难，他们进城几乎唯一的目的，是为子女创造一个更好的学习条件以便脱离阶层固化的悲剧，这种父母为后代幸福而牺牲自我的伟大精神，是创造中国经济奇迹的根本动力。这也可以解释天价学区房以及移民潮现象。每个家庭为子女所付出的一切，是整个中国经济与社会运转的核心。
    事实上，不管是大城市还是在小城市，没有户籍的农民工子女如在城市就读都要付不菲的借读费或者走关系成本，甚至在大城市由民间创办的打工子弟学校，经常被地方政府强行关闭，这也是大量留守儿童存在的原因。如果认为全面取消户籍制度存在困难，那么，仅仅提供公平的教育机会总可以实现吧？一个“社会主义”国家，用国家制度赤裸裸地对孩子接受教育实行不平等的歧视政策，属于国家犯罪，是最大的不义。
    与其搞“城镇化”，不如提高农民孩子受教育的水平和质量，这将极大减轻农民的物质和心理负担。允许在城市居住的农民工或其他外来人口的孩子就近上学，同时，政府应该增加农村地区教育的投入，每年有那么多师范大学的毕业生找不到工作，每年有那么多财政资金用于修建楼堂馆所，为什么不能增加农村教育投入呢？
    目前，农村与城市学校之间的教育质量差距越来越大，农村教育有“破罐子破摔”的趋势。尽管高考制度为所有孩子提供了平等选拔的机会，但在义务教育资源分配上的不平等，让农村孩子无法与城市同龄人竞争，农村低收入群体（无法支付子女进城上更好学校的费用）的子女几乎难以通过教育提高素质和改变命运，成为被永远抛弃的阶层。
    一直以来，农民被视为一种国家可利用的资源，不给他们决定自己命运的权力。起先，政府要求农民为中国的工业化服务，通过“剪刀差”剥削他们；改革开放后，又作为缺乏福利保障的廉价劳动力增加国际竞争优势，用来为国家赚取外汇；现在经济增长潜在空间缩小，又想逼迫农民进城拉动投资和消费。一切不给农民平等权力的“城镇化”方案都是虚伪的，如果暂时不能在父母身上实现，就先从孩子们做起吧，给孩子们在城市平等接受教育的权力，不要让罪恶的“户籍隔离”制度在学校继续上演。
    来源:FT中文网