张立伟：中国经济失衡及其走向

    日益失衡的中国经济面临能否可持续健康发展的挑战，这是旧模式的惯性所致，但这种模式也是创造中国奇迹的原动力。因此，对旧模式的大规模改造是项巨大的挑战，这需要政府自我否定，并可能影响到增长。
    从各项数据上看，中国经济失衡始自2003年，此后一直伴随着不平衡、不协调、不可持续的问题。这一年，中央政府首次提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，试图修正旧模式。那么，为何科学发展观没有纠正失衡，反而让失衡加剧呢？
    这要从2004年谈起。这一年春节刚过，国务院决定对钢铁、电解铝、水泥等投资过度行业进行控制并收紧信贷政策。但此次调控甫出就遭反对，国务院在调控前专门组织了四个调查小组分别赴东中西部和东北地区调研，都否认经济存在过热，一些东部城市公开反对调控。到了4月26日，中央政治局不得不召开会议，要求统一思想，控制经济过热，支持调控。
    这次调控既是抑制新一届政府“政治周期”开端的大跃进，也是为调整经济结构，推行可持续发展的理念。但调控仍无法推进，最终中央采取杀鸡骇猴的做法，关停铁本、建龙等钢铁公司，其目的是震慑地方政府而非打击民营企业，因为这些项目是地方政府违规、越权审批上马的，而地方政府又普遍反对调控。到了6月上旬，国务院宣布调控已经收到成效，让此轮调控在争议中匆匆结束。
    应当说，此次调控的目的是好的，手段是错误的，但在无人响应的情况下，以微观的行政打击推动政策的执行似乎也不可避免，尤其是，政府根本没有形成市场化的调控手段。这次调控暴露了中央的无力，如果一次普通的调控都做不到，实现发展模式的转型更不可能。
    笔者认为，失败的原因在于，目前的政治体制是以追求经济增长为最大的政治正确，这是邓小平的政治遗产，而后由“保八”等目标具体化，由GDP与政绩挂钩驱动。其次，是中央权威的丧失，“十六大”后中央采取集体领导体制，决策缺乏效率，如果不能统一思想，而又缺少一个最终拍板的权威，就无法调动政治资源推动调控和转型；当然，最大的障碍是官僚集团，他们既有政绩需要，更有利益渴求，事实上，官僚集团利益最大化是现有模式的核心动力。在无法触动既得利益格局的背景下，过去十年，中央仅仅在某些增量领域有所作为，比如提高农民以及弱势群体的社会保障。
    回顾过去十年，中国既有经济规模的成功，也有社会与经济日益无法承受的失衡。如果这些成功和问题是由一种模式制造的话，那么，这种模式显然是1990年代改革的产物，过去十年只是新人驾驶老车。
    1990年代中期后的改革是大刀阔斧式的，政府退出了很多领域，最终建立了一套控制资源配置的官僚体系，通过资源的调配和诱导刺激经济增长。这个体系首先由发改委、财政部、央行等部门实现对经济的干预和主导；重组金融、钢铁、石油、电力、通讯等行业，强化了中央对资源的垄断；分税制改革则提高了中央通过投资左右经济的财政能力。
    在所谓“集体总统制”下，中央决策与执行能力下降，权威削弱，各个部委、地方政府与央企借机扩张权力，追求利益最大化，加速了经济失衡与社会失控。比如地方政府过度依赖土地财政造成地产泡沫与“血色拆迁”问题，集体抵制地产调控；央企带动“国进民退”潮流；发改委、工信部等部门越来越多的增加审批和管制。这些失控的权利扩张阻碍了经济转型，资源和权力越来越向政府、国企集中，造成经济失衡、社会不公等问题愈演愈烈。
    经济不平衡制造的不稳定性越来越强，过去十年，几乎年年调控，宏观经济政策在“防通胀”、“保增长”和“促转型”之间和稀泥，不断以微调和反周期措施熨平波动，这进一步强化了政府干预经济的权力，陷入问题越来越多、干预也就越来越多、而干预又会制造更多问题的恶性循环。
    权力失控以及既得利益集团不受制约的局面不改变，仅靠宏观经济政策的修补，无法避免中国经济由失衡滑向坍塌。新的一轮政治周期即将开启，如果不改革上层政治结构，中国依旧会在旧模式的轨道上狂奔。但是，地方政府依靠吸血的土地财政进行高杠杆的投资模式，因为土地资源与市场需求同时减少而无法持续，在过去的几年内，通过融资平台大举借贷，继而借“影子银行”借旧还新，已经让不少地方政府实质性地财政破产。中国这辆旧车已经没有燃油，正在依靠透支前进。
    十八大一中全会对上层权力结构做出了改变，党内权力出现集中的趋势，政治局常委由九人减少到七人，也在制度上进一步避免老人干政，这会提高决策效率，增加中央权威，尤其是负责国务的总理地位得到提高，有利于总书记与总理调动政治资源推动政治、经济与社会改革。
    在明年新一届政府成立之际，是对官僚体系改革的重要契机，可以避免来自既得利益集团的直接阻力，改革官僚体系也是中国经济改革的必要前提。首先，应该大幅削减部委干预市场的权力，推行大部制虽然可精简机构，但一些权力不会消失而是转移。有“小国务院”之称的发改委以及工信部等部委，是干预市场最严重的部委，应是改革的重点；管制文化市场的部门也过多，且都偏向保守，文化产业搞成了形象工程、政绩工程，市场却一直在停滞。其他部委的管制权也应该统统削弱，增加其服务功能。
    国有企业改革在过去几年一直被意识形态之争绑架，事实上，改革国有企业从来没有私有化的计划，而是应该放开他们所垄断的行业准入限制与政府的价格管制，让市场来配置资源。改革国有企业也是分配制度改革的一部分，垄断企业应该将更多的利润上缴财政，而不是转化为职工的高收入与高福利。国企的利润留存也是中国重复投资的重要原因之一。
    真正具有挑战性的是重塑中央与地方的关系，改革已经不合时宜的分税制，让地方政府事权与财权匹配，避免继续走“土地财政”的老路。中央要向地方放权，鼓励发挥地方优势与创造性，促进经济内生性增长，不同的地方有不同的发展模式。当然，改革部委既是向市场放权的过程，也有利于扩大地方的自主权。关键是如何制约这些“土皇帝”，中央放权更不容易监督地方政府，那么，在制度上要求地方财政预算透明，重大投资公开讨论是很有必要的，开放舆论监督，通过“公开性”来制约地方政府。不过，推动县级直接选举才是唯一有效的制度约束。
    最终能否推动转型，改善经济结构，取决于中央是否仍然以经济增长为首要的政治任务，如果不改变这个政治目标，那么，这个政治体系从上到下，仍然会动用一切资源保增长，在经济规模如此之大的情况下，保增长消耗的资源成本也会越来越高。这会进一步损害市场，加剧经济失衡。