韩洪锡：“保障房”政策能保障什么？

    政府把‘保障房’政策看成解决最贫困家庭住房难的唯一手段，还希望它发挥遏制市场高房价的作用，因此宣布加快‘保障房’的建设。但是如果冷静地分析一下目前我国‘保障房’政策带来的种种问题，就可以肯定目前的‘保障房’政策措施实际上与政府改善城市最贫困家庭住房条件的愿望背道而驰。
    不少人以新加坡，香港以及很多发达国家搞‘公租屋’的例子作为我国也应该实行‘保障房’政策的理由。但是要考虑到国情不同，人家能搞得起的政策我们不一定能搞得起，况且人家的做法也在很多情况下只是尾大不掉，无可奈何地维持现状的尴尬政策而已，不见得值得我国学习。
    ‘保障房’指的是什么？
    首先从‘保障房’的字义来看，它是要让政府出面起到‘保障’作用。但是要‘保障’什么呢？在为贫困家庭解决住房困难的堂而皇之的口号下，至今为止的我国‘保障房’的概念中包含了许多和原来的政策目标风牛马不相及的内容，甚至成了产生腐败和加大社会不公平的重要温床。
    比如建设‘经济适用房’（包括所谓的‘限价房’）也算作‘保障房’政策的一部分，政府以低于市场的价格和抽签的方式给那些所谓的买不起商品房的家庭提供住宅。尽管出售‘经济适用房’时附带一下在几年之内不准出售，出售时要给政府补缴一定数额的‘土地出让金’等限制条款，但是它比商品房便宜很多就意味着那些幸运地买到‘经济适用房’的家庭等于从政府那里一次性地得到一笔巨额补助，更不用说在房价连年上涨的年代里等待抽签的人群庞大，买到‘经济适用房’的只是幸运的一小部分家庭。
    而那些买到‘经济适用房’的人果真是城市中最贫困的家庭吗？撇开分配过程中以权谋私的‘房叔’‘房姐’们不说，首先直到最近为止买‘经济适用房’的资格限制在本市户籍家庭，并且买房需要一定数额的首付款和还贷能力。从这一点就可以肯定凡是利用‘户籍优势’买到‘经济适用房’的家庭一定比那些住地下室或工地工房的外地农民工日子好过得多。
    所以‘经济适用房’只不过是地方政府对本地区户籍人口中较为贫困家庭实行的福利制度的一种而已。随着建造‘经济适用房’的成本也在上涨，越是早日买到‘经济适用房’的家庭得到的政府实际补助就越大，和后面排队的贫困家庭之间又产生新的不平等。况且这种排斥外地人的做法不但违背政府只给最贫困家庭提供帮助的初衷，本身又加重了户籍制度改革的难度。
    其次，借口住房是生活必需品，主张要政府来保障最贫困家庭住上‘体面的住房’的权利，但是为什么政府非要保障那些人买到房子呢？‘居者有其屋’本来就不是让老百姓全部住上自己拥有产权的房子的意思。连美国，日本那样富裕的国家里至今还有很多没有房产而不得不住出租屋的贫困家庭，家底比人家薄很多的我国政府凭什么能力要许诺建设让所有的贫困家庭都能买到‘体面的住房’的‘乌托邦’呢？
    ‘保障房’中所谓的‘限价房’，‘单位集资房’等由政府或国家机关变相建房卖房的方式性质和‘经济适用房’一样，都是以各种手段把国有土地的使用权低价转让给一小部分人的方式，其中那些掌握权力的人更不可能是最贫穷的人。借口‘现在公务员的工资根本买不起商品房’来建设‘单位集资房’的做法更是政府官员明目张胆地对国有资产‘监守自盗’的行为。
    把那些城市‘棚户区’的拆迁房包含在‘保障房’范畴的做法也是文不对题。对拆迁户来说重要的是补偿标准，而不是由政府给他们统一建设（或卖给）低于市价的‘经济实用房’。因为只要补偿标准到位，‘羊毛出在羊身上’，用不着非要政府提供‘经济适用房’，让拆迁户自己选择买其它地段的商品房或住自己认为合适的出租房更符合拆迁户的利益。
    其实最接近‘保障房’政策目标的是政府经营的‘公共廉租房’。即对那些根本买不起房，连体面的出租房也租不起的最贫困家庭，由政府建设和补贴租金，给他们提供一段时间‘体面的住房’的权力。但是什么是‘体面的住房’，如何判定最贫困家庭，都是非常复杂的问题，它比建设‘公共廉租房’更为重要和迫切。
    比如茅于轼先生曾主张政府建设的‘公共廉租房’不应设置室内厕所，招来一片‘不人道’的骂声。但是对至今长期住在工地工棚或城市地下室的最贫困家庭来说，即使没有室内厕所的住房也已经是很‘体面’的了，更不用说那些没有条件带老婆孩子而长年累月地住单身工棚的‘农民工’们。
    另外随着经济条件的变化，最贫困家庭的定义和对象也会不断发生变化，政府拥有的‘公共廉租房’的使用管理也是个大问题。那些已经脱离贫困的家庭能不能及时地腾出房子来让新来的最贫困家庭居住？政府建设‘廉租房’的责任到底尽到何时为止？ 这些都是很复杂，容易出现腐败和浪费的问题。难道‘公共廉租房’是解决最贫困家庭居住问题的唯一方法吗？
    提供‘公共廉租房’不如发放‘租房券’
    世上根本没有‘免费午餐’，政府给一部分贫困家庭提供低于市场租金的‘公共廉租房’，不管用什么方式必定有以牺牲社会其他成员的利益为代价，大量增加政府财政支出是其主要的代价承担方式。但是由政府直接建设和提供‘公共廉租房’，类似于过去计划经济时代解决住房问题的思路，与市场化的方向背道而驰。
    建设‘公共廉住房’需要投入地方政府的大量资金，包括能够带来巨大财政收入的土地资源。不管采取什么样的方式，建设‘公共廉住房’都会加重地方政府的财政负担，必然导致地方政府的积极性下降，会出现很多‘上有政策，下有对策’的结果。即便地方政府花大钱建设‘公共廉租房’，在建设地点和建造样式等方面不可能细致地考虑最贫困家庭的工作和生活环境之间的两难选择等具体困难。有些地方已经出现了‘公共廉租房’建后无人愿意去住，而想住的人又不够入住条件等现象，造成了巨大的浪费。
    如果政府能够辨别谁是最贫困家庭，住不起政府认定的‘体面的住房’，那么给他们直接发放‘租房券’，让他们通过市场直接解决租房是更好的选择。它可以减少由国有企业直接经营‘公共廉租房’而产生的非效率，防止在选择住户等过程中产生腐败的可能性。由私人或民营企业来负责出租市场的运营，效率更高，对房产的维修保养更为周到，这是我们从过去计划经济时代的做法中得来的经验。
    提供出租房的服务就是和其他的商业活动一样属于应该大力发展的第三产业的重要部分，是民营企业和个人可以大显身手的领域。我们一方面鼓励发展服务业，同时又在打压买多套房的行为，杜绝民营企业或个人从事出租房屋服务业的机会，这本身就是互相矛盾的政策。由政府提供‘公共廉租房’的行为实际上就是‘国进民退’的重要表现，和市场化的方向是背道而驰的。
    其实政府担心的是富人买多套房子后闲置下来，等着涨价转卖，从而推动房价上涨的投机行为。但这是由于富人持房成本太低，加上房价上涨的预期太强而引起的结果。只要征收适当的房产税和交易时的资本利得税来加大买房空置的成本，降低房价上涨的预期，那么这种担心很快会消失。
    其实有钱人投资于房产，代替政府给买不起房子的贫困家庭提供租房服务有什么错误呢？征收房子空置税不容易实行，限购又损害市场经济的基本原则，政府倒不如规定普通的房子建设时不准卖毛坯房，房子建成交付后可直接用于自住或出租。这样既增加了那些‘房叔’，‘房姐’的持房成本，又有利于增加出租房的供给，降低房租有利于贫困家庭。
    对最贫困家庭实行‘公共廉租房’等‘保障房’政策还有一个重要后果要考虑到。政府出钱降低最贫困家庭的住房负担，反过来会导致进入城市谋生的外地人口的大量供给。政府在建设‘公共廉租房’上投入越多，想享受这种福利政策，等待抽签‘中奖’的人群的排队就越长。
    这样的两难矛盾就是至今为止地方政府把‘保障房’的对象只限于本地户籍人口的主要原因。但最近中央政府因受人权等道德上的压力，宣布外地农民工也有权享受地方‘保障房’政策的优惠。这等于无限度地增加等待‘保障房’优惠的人群，相应地大幅减少他们‘中奖’的概率和等待的时间。制定这种政策的政府官员知道不知道夸这种海口的代价有多大，对人口移动的影响有多大呢？
    借口住房是特殊的商品，需要政府亲自出面向最贫困家庭提供‘公共廉租房’的思维方式是计划经济时代的残余。比住房更重要的是吃饭问题，难道政府还要办免费或低价的‘公共食堂’来解决最贫困家庭的吃饭问题吗？市场经济国家里搞‘公共廉租房’是他们那些‘福利国家’政策的一部分。而‘福利国家’政策除了那些人均收入很高，国家财政充裕的国家搞得起，否则即使发达国家也最终会落到像希腊那样财政破产的下场。即使还没有破产的国家也只能借新债来还旧债，继续把‘庞氏骗局’搞下去，直到‘福利制度’搞不下去为止。
    即使发达国家推行‘公共廉租房’政策时，也没敢提出包办最贫困家庭的住房问题的海口。而我国却‘未富先骄’，想超越发达国家，由政府包办解决贫困家庭的居住问题，这注定是不可能实现的。中国在住房问题上真正需要的是要继续坚定地走市场化的道路，政府不要想替市场解决住房问题。如果政府想对最贫困家庭的住房困难有所帮助，那么有限度地实行‘租房券’的政策远为可取。
    韩洪锡 LG经济研究所（中国）所长/经济学博士