秦勇 李凤霞：论“土地财政”的治理

    土地在为地方政府汲取大量财政收入的同时，也引发不少负面效应，治理“土地财政”问题，应着力完善财政收支制度，合理配置财政权限，改善财政转移支付制度，改革现行土地制度减少地方政府利用土地创收的“热情”。
    1994年我国实施分税制改革之后，中央政府的财政收入占整体财政收入的比重大大增加，地方政府所占比重则大大下降。但地方政府财政收入的降低并非意味着事权的减少，上级政府对事权的推诿导致地方政府的事务更加繁杂。面对“财权上收，事权下放”的格局，地方政府开始想方设法广挖财源，最终将目光盯在“土地”上。可以说，目前地方政府财政收入中的大部分都是通过收取土地出让金和土地税费获得的。地方政府的财政收入行为主要是围绕土地而展开的，笔者把地方政府的这种行为称为“土地财政”。
    一、“土地财政”引发的负面效应
    (一)农民失地失业失权
    分税制改革后，地方政府财政收入占整个财政收入的比重明显下降，直接导致地方政府产生了增加财政收入的主观偏好。在筹集财政收入的过程中，地方政府充分利用我国土地所有权二元结构制度的“空子”，通过征收农村集体土地再将其“变性”为国有土地以及土地出让等方式获取了大量的财政收入。由于急于将土地从农民手中征用过来，地方政府在征收农地的过程中常常采用简单粗暴的手段征用农民土地，以致造成大量农民“失地、失业、失权”，出现了所谓的“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民，严重损害了农民的利益。
    (二)带来巨大的财政风险
    2005年年底，我国地方政府债务(包括省级政府)累计超过3万亿元，地方财政风险日益突出。地方政府把土地税费和土地出让金作为财政收入的重要来源，着力开发土地的初级市场，注重土地出让创收，在这一过程中，也引发了较多的问题。一方面，房地产市场不可能总是“顺风顺水”。由于房地产业和国民经济中绝大部分产业都有关联，在投入产出表的40个部门中，有38个部门是房地产业的上游或下游关联产业部门，产业链相当长，一旦房地产市场出现大的波动，地方经济将难逃厄运。[1]此外，一旦相关制度发生变迁，经济发展减速，没有或缺少了新的土地需求，相关问题就会产生；另一方面，土地资源的稀缺性也宣告了地方政府依靠土地获取巨额收入是不可持续的。土地出让金及土地税费产生的同时意味着很大一部分农用地使用性质发生了根本性的变化。在土地资源日益稀缺、人地矛盾愈加突出的背景下，建设用地的后备资源将日渐减少，这无疑加大了地方政府的财政风险[2]。
    (三)耕地资源急剧减少
    温家宝总理在2007年的《政府工作报告》中指出：“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”[3]目前，我国的土地资源特别是耕地资源情况确实不容乐观。据统计，“六五”期间，全国平均每年耕地净减少737万亩，“八五”期间平均每年耕地净减少440万亩。2007年度的全国土地变更调查结果表明，我国耕地面积仅为18.26亿亩。造成我国耕地面积日益减少的原因主要是：非农建设占用、生态退耕、农业结构调整和灾害损毁4个方面。[4]其中，地方政府征用农地进行非农建设是耕地减少的主要原因之一。1997年-2005年，全国非农建设占用耕地2747万亩，占耕地减少总面积的17.84%，年均减少305万亩。客观地说，非农建设占用耕地很难避免，它是由城市化发展趋势所决定的。但近些年来，我国地方政府为了筹集财政收入而大量征用农民土地，是非农建设占用耕地的一个重要因素。我国实行的是二元土地所有权结构，地方政府进行建设时必须将农村集体土地通过征用转换成国有土地。在征地过程中，地方政府常常将从农民手中“低成本”征用过来的土地以高价出让给开发商。地方政府依靠这种“低进高出”的方式赚取巨额的财政收入，以弥补财政资金短缺。所以说地方政府热衷于征用农村集体土地是直接导致农村耕地减少的重要因素。
    (四)收入分配不公平
    在我国土地出让金收益分配的主体主要是国家、农村集体、农民和开发商。国家的身份由地方政府代表，其分配的重要对象是土地出让金中的征地费以及土地所有者的权益。在土地出让金收益分配格局中，农民在承包的土地被征收后，只能得到5%-10%的补偿费，村级集体依靠土地所有者身份获得了25%-30%的收益，而各级政府和中间商获取了60%-70%的收益。可见，农民的收入明显偏低。下列数据从另外一个角度证实了上述结论：2008年全国的土地收入为1.0375万亿元，拆迁、补助农民的费用支出为3778亿元；2009年全国的土地收入为1.42万亿元，而拆迁、补助农民的费用支出为5180亿元；粗略来算，政府花1块钱从农民那里买来土地，从城镇居民拆迁中获得土地，转手卖给地产商，可以获得3块钱收益。[5]
    此外，地方政府对开发商高价供地，飙涨的地价加上开发商和投机者对利益追逐的催化作用，使得房地产价格高居不下，导致了房地产市场新一轮收入和财产的再分配。房地产市场的价格除了对房地产市场上的供求双方有较大影响外还直接导致了财富的转移。具体体现在：社会财富越来越集中于富人、房地产商和政府手中；社会财富越来越集中于城市和大都市；社会财富更多地参与了投机而不是投资；资金更多地投入到了房地产业而不是其他产业。其结果，一是实体经济领域生产效率下降，基础设施老化，生产和基础建设因缺乏必要的资金投入而得不到应有的发展；二是生产、消费领域分配不公，这将长期制约国家经济增长。[2]
    二、形成“土地财政”的原因
    (一)分税制使得地方政府陷入财政资金短缺的困境
    我国现行的财政管理体制为分税制。分税制改革的主要目的是提高两个“比重”，即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重。分税制改革在取得一定成就的同时，也存在一些较大的缺陷，与本文相关的一大缺陷是中央与地方虽然对财权进行了相应的划分，但对事权却没有进行详细划分。事实上，省级以下政府负责提供了重要的社会支持或几乎所有的公共服务。在目前的收入分配格局下，地方政府的任务显得太过沉重，财政支出已经无法维持正常运转。近年来，中央政府收入大概占到整个财政收入的50%-55%，但是其支出只占30%左右，其余的支出则被转移到地方政府。[6]由于得不到有效的政府间转移支付的支持，地方政府的支出责任成为了“难以完成的任务”。在此背景下，地方政府不约而同地将目光转向了“土地”。前文已经述及，以土地为中心形成的财政收入是巨大的，且最重要的，是土地收入中很大一部分是完全由地方政府自己掌控的。因此，对地方政府而言，土地就是它们的“摇钱树”，其对土地开发利用的唯一目的就是筹集财政收入以完成中央政府交付的任务。
    (二)以GDP和财政收入为核心的政绩考核体制压力
    自改革开放以来，我国实施了以经济增长为基础的政绩考核制度，地方政府官员的升迁与当地经济发展水平密切相关。经济业绩考核的主要标准是当地GDP增长水平及财政收入上缴额度。因此，地方政府必然会想方设法寻求新的收入来源，扩大地方政府财政收入的最好办法就是“以地生财”。地方政府为了彰显政绩，产生了扩大投资规模、加强招商引资力度等强烈动机，常常通过土地开发来经营城市和发展经济。同时，城市的扩张发展反过来又为地方政府获得更多的财政收入作出了“贡献”。地方政府官员在任期内的这些压力，使得他们不得不将“土地财政”作为一个重要的政绩考核支撑。
    (三)现行土地制度为地方政府快速筹资提供了可能
    现行的《宪法》、《土地管理法》和《物权法》等法律对我国的土地所有权关系进行了规范和调整。从上述法律规定来看，我国的土地所有权实行的是所谓的城乡分治二元制度，即城市市区土地的所有权属于国家，农村和城市郊区的土地所有权属于集体。国家垄断了城市土地一级市场，即只有国有土地才能用于建设。如何将集体所有的土地变为国有的土地，唯一的途径是实行国家征收。在我国高速工业化和城市化建设进程中，城市对土地的需求量大大增加，仅靠城市的国有土地存量显然已经不能满足城市基础设施建设和城市居民住房的需求。向农村农民手中征地成为了唯一的途径。征地的前提条件——“为了公共利益”常常被各地政府抛诸脑后，因为“为了公共利益”征地对地方政府而言是根本无利可图的。为了筹集到更多的财政资金，地方政府更愿意“为了非公共利益”而去征收土地。地方政府能够因“非公共利益”而筹集到较丰富财政资金的原因在于：征地的成本低而所获收益高。我国现行的《土地管理法》和《物权法》以及地方相关性法规都对征收补偿作出了具体规定，其补偿标准主要依据《土地管理法》第四十七条，即征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。也就是说，农民所得的补偿是以该土地的农用价值为标准来计算的，以这种标准计算出的补偿额非常低。与此相反，地方政府在将征收来的集体土地“变性”为国有土地后，以招标、拍卖、挂牌的方式予以出让，获得了巨大的收益。
    三、“土地财政”的治理对策
    (一)完善财政收支制度，合理配置中央和地方财政权限
    1994年开始实行的分税制存在一定的缺陷：一是税种划分格局不合理。分税制是从减少改革阻力和调动地方发展经济积极性出发而不是按照税种本身属性来进行划分的，不利于转变经济发展方式；二是在事权和支出责任划分不清的基础上，分税制只是遵循了本级优先原则而没有按照与支出责任相适应的原则划分责任，从而形成了收入层层上收的格局，使得各级地方政府特别是基层政府的支出责任与收入能力严重不相适应，导致地方各级财政陷入了困境。[7]地方政府为了快速破解财政困境，增加财力，纷纷转向了依靠“土地财政”的发展模式，使得“土地财政”发展模式的诸多负效应愈加凸显。应尽快解决中央与地方的财政收支不平衡的问题，通过设立《财政收支划分法》，以立法的形式明确中央与地方的财政收支关系。笔者认为，《财政收支划分法》主要应该包括设立财政级次划分制度、财政支出划分制度、财政收入划分制度等内容。
    (二)改善财政转移支付制度，增加地方政府财力
    通过财政收支划分的规范化和法治化，地方政府可以获得较为稳定的财政权力。但是拥有稳定的财政权力并不等于拥有了充足的财政资金，换句话说，有财权并不等于就拥有了财力。我国各地经济发展水平不均，东部地区经济较为发达，而中西部地区经济较为落后。在东部发达地区，税源较为充足，如果赋予其一定财权，东部地区的政府完全能够筹集到相应的财政收入。但中西部地区的县乡级政府由于税源极其有限，所以即使通过《财政收支划分法》赋予其财权，这些地方政府也无法获得足够的财政收入，当然也不能形成与履行事权相对应的财力。因此，解决“土地财政”除了通过立法赋予其一定的财权之外，还需要通过转移支付等方式才能使其财政资金相应充裕并基本能够应付地方政府事务。因此，还应尽快出台《中华人民共和国财政转移支付法》，明确财政转移支付的目标、基本原则、合理模式、法定形式、核算标准、专门机构及转移支付的监督及法律责任等，力争将财政转移支付全程纳入法制化轨道。[8]
    (三)改革现行土地制度和土地征收制度，减少地方政府利用土地创收“热情”
    应当引起高度重视的是，地方政府在拥有了财权、充实了财力之后，如果现行土地制度和土地征收制度没有改革，地方政府仍然会有创收的动力和热情。笔者认为，改革现行土地制度与土地征收制度的基本思路是：区分土地的用途，看该项土地是否属于公益用地，如果是公益用地则采取国家征收的方式；如果不是公益用地而是经营性用地，则农村集体土地所有权主体可以享有同国家一样的权利，即拥有将自己所有的土地进行市场化处置的权利。为此，必须对一系列法律制度进行相应的修订。首先，应对“公共利益”进行清晰界定，以防止地方政府假借“公共利益”之名，行“经营获利”之实；其次，必须完善土地征收的程序。当前，程序性失权是征地权滥用的关键所在。必须促进土地征收程序的公开化，从程序规范的实效出发引入程序违法的归责原则，从交易安全出发促使司法审查提早介入土地征收征用纠纷。[9]必须强调的是，即使是国家为了公共利益进行征地，也必须给予农民足额的补偿。此外，集体建设用地使用权的入市操作也必须受到相应的法律制度规范。一方面，应在国家严格控制的基础上，制定允许农民集体建设用地直接入市的制度。所谓国家严格控制是指国家对集体建设用地使用权流转应制定严格的限制条件和审批程序。如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(2005年10月1日施行)就规定了关于农民集体建设用地使用权的条件：取得农民集体土地进行非农建设，应当符合国家有关产业政策及当地土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划。涉及农用地转为建设用地的，应当落实土地利用年度计划的农用地转用指标。该法的第五条还对集体建设用地的用途进行了限定，即通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》第七条及第十四条都对集体建设用地的使用设定了一些条件。另一方面，明确农民的权利主体地位，通过立法明确农民才是土地承包经营权向非农业用途转让土地的主体。笔者认为，改革后的相应法律法规一是要吸收广东和安徽的经验，二是要设置承认农民承包经营土地完全转让权的条款，包括为农业用途和非农业用途转让承包土地的权利，如此，农民的利益才可以得到比较可靠的保障。[10]
    【参考文献】
    [1]刘尚希.财政风险：从经济总量角度的分析[J].管理世界，2005(7)：31-39.
    [2]程瑶.制度经济学视角下的土地财政[J].经济体制改革，2009(1)：33.
    [3]夏珺.耕地保护战只能胜不容败[N].人民日报，2007-11-03-05.
    [4]林泉.我国能保住18亿亩耕地红线吗——我国耕地保护工作的现状、对策与展望综述[N].中国国土资源报，2009-06-16.
    [5]陈涛.解密土地财政[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/g/20100413/09057738302，2010-10-13.
    [6]黄佩华等.中国：国家发展与地方财政[M].北京：中信出版社，2003：4.
    [7]刘国艳.各级政府间收入划分与分税制改革[J].经济研究参考，2009(27)：18-30.
    [8]路春城.我国横向财政转移支付法律制度的构建[J].地方财政研究，2009(3)：43.
    [9]程洁.土地征收征用中的程序失范与重构[J].法学研究，2006(1)：75-78.
    [10]周其仁.农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择[J].经济学(季刊)，2004(1)：210.