吴庆：慎重对待存款保险制度

    从短期来看，评级机构对中国建立存款保险制度的反应是负面的。以长期视野观察，广州的十三行、纽约的州立存款保险制度以及美国联邦存款保险制度的绩效都差强人意。特别是自20世纪90年代初以后，审慎性监管框架的建立让存款保险制度成为“无用但也无害”的制度安排。2008年的金融危机发生之后，拉古拉姆·拉詹进一步认为存款保险制度是“无用却有害”的安排。这个判断有待进一步研究，值得我们关注。中国是尚未建立存款保险制度的后发国家，没有必要重复其他国家走过的弯路，搞出一套注定无用而且可能有害的存款保险制度。
    市场对存款保险的负面反应
    中国人民银行2012年7月发布的《金融稳定报告（2012）》提出，央行“在借鉴国际金融危机中各国风险处置经验基础上，推进建立存款保险制度，积极推动建立市场化的退出机制，先后多次完善存款保险制度设计方案。目前我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟”。下一步的工作是积极研究论证“存款保险条例”，“按照全国金融工作会议要求，尽快推出功能完善、权责统一、运行有效的存款保险制度。”
    严格地说，上述报告仅由央行执笔，不能认为它代表了其他监管机构的态度。实际上，央行和银监会存在分歧是存款保险制度迟迟没有出台的主要原因。但是，央行和银监会的分歧最终会消除。2012年9月17日，“一行三会”和外管局联合发布了《金融业发展和改革“十二五”规划》，其中再次提出要“建立健全存款保险制度，加快存款保险立法进程，择机出台《存款保险条例》，明确存款保险制度的基本功能和组织模式”。因此，穆迪评级公司（Moody’s）预测中国的存款保险制度将在未来一到两年里开始运作。
    值得注意的是，评级机构对存款保险的反应是负面的。穆迪公司2012年9月24日发布的报告指出，推出存款保险对中国小银行的债券持有人和非保险的存款人的评级影响是负面的。原因有三：第一，存款保险将弱化政府支持银行积极性，特别是支持小银行的积极性；第二，中国人民银行曾经说过，建立了存款保险制度以后，可以加快银行领域的市场化改革；第三，小银行可能需要支付较高的保费。
    对存款保险认识经历了三个阶段
    穆迪的短期判断言之有理，但更重要的是在长期视野里观察存款保险的表现。以全球化的视野来看，存款保险发展经历了三个阶段，人们对存款保险的认识也发生了阶段性改变：
    第一个阶段，美国纽约州拷贝了中国广州十三行的连带互保制度，建立州立存款保险制度。
    当纽约州政府在1829年推出州立存款保险的时候，他们的样板是广州的十三行。广州十三行又称“洋货行”或者“洋行”，是被清政府授予与外商（当时称为“夷商”）做生意的排他性权利、可以获得垄断利润的特殊行商。在清政府管理十三行的措施当中，有一条是要求十三行之间相互承担连带偿债责任。这条规则的好处是避免了个别行商的倒闭导致与之交易的夷商遭受损失，坏处是埋下了道德风险的种子。只是在十三行早期，道德风险的种子没有发芽，十三行表现很好。
    纽约州立银行保险方案的设计者福尔曼（JoshuaForman）注意到，纽约的各家银行与广州十三行非常类似，都具有政府赋予的排他性的特权，都能够获得垄断的利润。他认为，清政府管理广州十三行的做法值得纽约州政府借鉴，用来应对银行破产。
    可惜，福尔曼看到的是广州十三行的鼎盛时期，没有看到十三行的衰败。在鼎盛时期，高额垄断利润和审慎性准入门槛让稳健的行商有能力处置倒闭行商留下的未偿债务。鼎盛期过后，皇帝和各级官吏越来越高的索求抵消了行商的垄断利润，审慎性监管却始终停留在行业准入层面，亏空的行商没有被及时淘汰，加之清政府对夷商债权的过度保护使夷商不顾风险地向十三行放款，亏空的行商总是有机会借钱冒险，道德风险十分严重，最终整体走向衰败。
    第二个阶段，在“百年一遇”的大萧条的特殊背景下，美国国会才采纳了存款保险制度的提议。
    在1929年的大萧条发生之前，反对存款保险的政治势力在美国国会里一直处于优势地位。据统计，从1886年到1933年之间，共有150个建议建立联邦存款保险制度的提案提交国会讨论。其中，118个提案建议组建一个保险基金承担存款人的损失，22个提案建议美国政府为存款提供担保，还有10个提案要求银行以购买担保债券（suretybond）的形式为存款提供全额保证。然而，这150个提案无一获得通过。美国公众对联邦权力和大银行的限制，阻碍了任何联邦金融机构的建立。
    美国联邦存款保险制度之所以能够建立，是大萧条之后民众的愤懑情绪推动国会非理性选择的结果。美国联邦政府的金融权力原本受到严格约束。1929年的金融危机和随之而来的大萧条改变了美国金融业的发展轨迹，美国接受了联邦存款保险制度。
    弗里德曼和施瓦茨（MiltonFriedman＆AnnaSchwartz）后来指出，美联储的失职让1929年的银行危机变得比以前任何一次都更严重。佩科拉听证会进一步激化了公众对大银行的抵触情绪，致使银行家彻底失去发言权，无法为自己辩护，也迫使国会立法惩罚大银行。最后，参众两院之间的策略投票让存款保险能够在微弱优势（甚至劣势）的情况下得以通过。
    第三阶段，在20世纪80年代的银行危机当中，美国联邦存款保险制度的弊端全面暴露出来。
    美国联邦存款保险不出意外地步了中国广州十三行的后尘：经历了早期的辉煌，也遭遇了快速的衰落。
    20世纪，美国联邦存款保险制度前半个世纪的实践重复了广州十三行的辉煌：银行倒闭变得非常稀少，一度在公众视野中消失了；从80年代开始重蹈了十三行的覆辙：在1982年到1992年之间，大约1500家银行倒闭了；银行倒闭频率一度达到每年200家。频繁的银行倒闭事件导致一家存款保险公司——联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC）在1989年的预算赤字超过1000亿美元，只好关闭。另一家存款保险公司——联邦存款保险公司（FDIC）也几乎倒闭。米什金（Frederic Mishkin）、考夫曼（GeorgeKaufman）等学者分别对这一段金融史作了很好的总结，已经写入大学教材。
    在审慎性监管的体制当中，存款保险制度已经成为一个没什么用处的“盲肠”。科学家们认为，当人类爬行着吃草的时候，盲肠不可或缺；脱离了食草时代，盲肠就没有什么用处了。之所以继续保留着存款保险，并非因为它有用而是因为它无害。但是，“无害论”也正在发生改变。
    反思：存款保险是否有害
    美国金融体系经历了20世纪80年代和2008年的两次金融危机，导致了对金融体系的反思与重组。
    其中，对存款保险制度的反思有两种：
    第一种认识是存款保险虽然无用，但也无害，不必动手切除。
    在经历了20世纪80年代的银行倒闭危机之后，美国银行界得到深刻教训：审慎性监管重要，存款保险不重要。如果没有审慎性监管，存款保险公司迟早会倒闭。如果严格执行审慎性监管，当银行的资本充足率低于巴塞尔协议要求的时候，就会受到监管机构的重点关注；当一家银行的资本充足率低于2％（仍然为正数）的时候，监管者必须立刻关闭它或者接管它。这样，遭受损失的只有银行股东，存款保险没有机会发挥作用。这是在20世纪80年代和2008年的两次金融危机时期，学者们的认识。
    第二种认识是存款保险不仅无用，而且有害，应该废除。
    在经历了2008年的危机之后，学者们对存款保险制度的反思走得更远：它不仅无用，反而可能有害。在2010年出版的《断层线》一书（FaultLine）中，国际货币基金组织前任首席经济学家拉詹（RaghuramGRajan）在讨论“如何才能让金融灾难不再发生”的一章中，提出了“逐步淘汰存款保险制度”的主张。
    在实践的层面上，在国际银行业推广的巴塞尔协议当中包含了审慎性监管的内容。由于审慎性监管在全球各大银行和主要监管机构的推行，各主要经济体的存款保险已经成为闲置的机制。
    对中国的启示
    拉詹的反思是否会被广泛接受，还需要时间检验。如果最终被接受了，那么存款保险制度将被废除。即使拉詹的反思最终没有被接受，那么基于已经被广泛接受的第一种认识，像中国这样还没有建立存款保险制度的后发国家，也没有必要再走弯路建立存款保险制度。
    回顾历史，我们发现美国的银行制度走过不少弯路，但是美国制度有一个优势，那就是在存款保险制度遭遇第一次危机的时候，就开始反思危机的根源并且调整制度。与之形成鲜明对比的是广州十三行。早在鸦片战争之前，十三行中的大多数已经从身家殷实变得靠负债度日，可是清政府仍然维护祖制。彻底的改变最终还是依靠外部的强迫才得以实现：1842年签订的中英《南京条约》约定了五口通商和废除行商制度，最终结束了广州十三行独揽对外贸易大权的时代。
    假使百年前的美国学者提前几十年关注到广州十三行的另一面，他们对存款保险的反思有可能提早几十年开始，美国银行业也有可能避免20世纪80年代的危机。今天，中国的决策者如果多关注美国联邦存款保险制度的变迁，肯定可以让中国的金融体制少走弯路，更加安全。