陈清泰：深化国企改革进一步解放生产力

    “国企改革是个老问题，近年改革的呼声比较弱，可能与国企状况有所好转相关。按说状况不好的时候可以倒逼改革，状况较好时应该加快改革。”7月26日，十届全国政协常委、国务院发展研究中心原党组书记陈清泰接受本报记者独家采访时语气沉重。作为国企改革的实践者和设计的参与者，陈清泰从未停止对国企的思考，在国企陷入舆论漩涡之时，他勇于站出来呼吁，“过去那种按不同所有制区别政策的做法应该结束了，政府要创造公平的竞争环境，平等对待所有市场主体，放开市场，消除"所有制鸿沟"，进一步解放生产力。国企改革也要从单个企业的改革转向国资层面的改革。”
    厘清国企改革的基本命题
    记者:近一段时间，社会上对于国企有着各种不同的言论，一方面民企认为国企的财大气粗，使自己的生存空间受到压缩，另一方面国企认为自己干得好好的，不知如何“有进有退”。您参与起草了众多关于国企改革的文件，请问您怎么看？
    陈清泰:国企改革并不是企业状况好和不好这么简单的问题，还是要追溯到国企改革的基本命题。在传统体制下，国有企业是计划经济的支柱，计划体制是国有企业的依托；政府既是经济社会的管理者，又是庞大国有企业群唯一的所有者，政企不分和企业之间的关联关系，使每个企业都不独立。市场竞争、市场配置资源都无从谈起。
    在1992年我国确定建立社会主义市场经济的目标后，面临的一个根本性问题就是公有制、国有经济与市场经济能不能相融，怎么融合。在起草十四届三中全会决定时，起草组组织调研的一个重点就是国有企业改革。最后，三中全会《决定》确认采取两项措施破解这一历史性难题:一个是从国家层面改革国有资产实现形式，实现政资分开，进而政企分开；另一个是在企业层面，建立现代企业制度，实现所有权与经营权分离，使企业成为独立的市场主体。
    之后，国企改革基本都围绕这两个核心命题展开。在实践中，由于国有资产改革涉及的面很宽，又非常敏感，一直处于探索之中，这就使国有经济有进有退的调整受到了很大的局限，甚至使一些企业倍感困惑。需要澄清的是，“有进有退”指的是国有资本投向的调整；而企业的天职则是做强做大。这是两个不同的范畴，在公司制度下并不矛盾。目前的掣肘在于国有资产实现形式没有资本化，国有资本不具有流动性。
    记者:有人提出，国企不好时，认为国企不行，国企好时，认为国企不对，归根结底是国企不能与市场经济相融，不知您对国企改革的成就怎么评价？您认为国企能否与市场经济相融呢？
    陈清泰:国企改革的成就很了不起。较长时期以来，国有企业既要支撑经济社会的稳定和发展，又要推进自身的改革。这里存在很大的难度和风险。非常庆幸的是中央的思路是清晰的，政策把握是稳妥的，我们没有出现大的反复。但是必须清醒地看到，国有企业改革的任务还没有完成，深层次的改革已经转向国有经济结构调整和企业制度创新。这两大改革主题主要是国家所有者层面的事，而不在企业。国有经济的结构调整，不是以行政的力量改变一个个企业的业务结构，而是国有资本布局的动态优化。关键要使国有资本具有流动性；企业制度创新进一步要做的是使国家所有者转变成股东，将“顶层国有企业”改制成股权多元化的公司。这两方面的改革聚焦到一个点上，就是必须使国有资产“资本化”，由“国有国营”转向“股份制”。对于这一切，“国有企业”是无能为力的。随着改革形势的发展，国企改革的主导方向应当及时由如何经营“国有企业”，转向寻找能促进经济社会发展的国有资产资本化的管理形式，使国有资本具有“亲市场性”。
    记者:在许多人看来，国有经济天经地义地等同于国有企业，您为什么会提出要推进国有资产的资本化管理？在您的定义中，所谓的资本化是什么概念？
    陈清泰:迄今为止，我们一直将国有经济等同于国有企业，在产业领域把实物形态的“国有企业”作为国有资产的唯一实现形式。随着改革的深化，在一般领域继续以拥有、管理和控制“国有企业”群，作为国有资产实现形式，使企业和政府不断遇到各种困惑。如一方面国有钢铁企业制定雄心勃勃的战略规划，另一方面，国有资本应当从部分钢铁企业中退出。国有资本的功能和个别企业目标明显存在差异性，这是两者各自理性的选择，但在现有体制下是无法实现的。
    所谓资本化，是指国家拥有的国有资产要由实物形态的国有企业，转变成可以用财务语言清晰界定、计量，并具有良好流动性、可进入市场运作的具有公共性的资本。意味着国家从拥有、管理和控制国有企业，转向通过委托专业的持股结构运作国有资本。持股机构没有行政权力，与投资的企业也没有“行政关系”，而是建立股东与公司的关系。政府与国企解脱了复杂的关联关系，这对政府和企业都是一次解放。银行业国有资产资本化管理已经取得了较好的效果。目前看来，经营性国有资产资本化的条件是具备的。在一般领域，怕的就是资本化之后仍不是以营利为目的，而是谋求对企业的控制，如果老想“控制企业”，看似清晰的关系很容易扭曲。因此，这类资本化的国有资产不能由有行政权力的部门持有，而应由追求投资回报的持股机构，如社保基金运作。
    我们不能拿所有制当饭吃
    记者:许多人之所以对国企有很多非议，是因为国企与政府有着密切的关联关系，使得它更容易获得对企业发展至关重要的土地、信贷等资源，其他类型企业无法与其公平竞争，请问您怎么看待这种有形无形的“所有制歧视”？
    陈清泰:在我国渐进式改革中曾不得不对不同所有制企业区别对待、轮番政策调整，实践证明，在改革过程中这是必要的。问题是很多做法一直延续至今，使企业按所有制和隶属关系被分成“三六九等”，政府对其有亲有疏。央企具有最高的社会地位和获取稀缺资源的优势，地方国企处于次之地位；外资企业有较强实力和话语权，受到国家和地方的青睐；民营企业则处于最为不利的地位。近年来，国企更倾向于在内部进行交易，形成配套，而在钢铁、煤炭、民航等领域屡屡出现民企被挤出的案例。世界上几乎没有哪一个市场经济国家把“所有制”提到如此的高度，以致割裂市场。在地方保护主义还没有解决的情况下，所有制之间的不平等竞争又在强化，这两种很强的反市场竞争力量降低了经济效率、违背了“发展是硬道理”，抑制了经济发展的潜能。
    记者:近年来，央企的强势崛起成为我国一道独特的风景线，在有关讨论中，有观点认为，只要有利于生产力的发展和国家实力的壮大，我们似乎不必过于计较国进民退还是国退民进，不知您怎么看？
    陈清泰:作为执政党和政府追求的绝不是谁进或谁退，而是鼓励所有企业公平竞争，都做强做大，使宪法规定范围内的所有资本资源都迸发出发展的活力。市场效率来源于市场主体的公平竞争和机会均等。随着非国有经济的发展和居民财产性收入的积累，国有经济的比重呈下降趋势，有人开始担心民营经济发展是否已经碰到了“天花板”？面对种种现象和舆论，民企发展到一定程度就缺乏安全感，经营行为短期化、移民和财产向境外转移的数量和规模日益上升。我们必须深刻理解“发展是硬道理”，社会主义不能拿所有制当饭吃，在我们的体制和政策下为什么不能培育、容纳和留住本土成长出来的李嘉诚、王永庆、郭鹤年和李秉哲？
    我国经济发展虽然很快，但一个值得注意的问题是，居民收入占GDP的比重持续下降，从50%以上降到了现在35%左右，老百姓没有更多分享经济发展的实惠。其中一个原因就是民营经济发展不足。我国正面临跨越中等收入陷阱的考验。不断壮大的中等收入阶层是实现平稳转型的“稳定器”，而培育中等收入阶层的关键是改善市场环境，发展民营经济。重要的途径是加紧产业结构升级，创造更多高收入的就业岗位；鼓励创新创业，使更多居民拥有不断增长的财产性收入。
    多种所有制经济公平竞争的理论观点中央早已确认并反复阐明。上世纪90年代初，有关“姓资姓社”问题的突破，大大解放了思想，为建立社会主义市场经济体制扫清了障碍，极大地调动了经济增长潜力；今天，如果能摘掉企业“所有制标签”，消除“所有制鸿沟”，突破“姓国姓民”的桎梏，将是新时期生产力的又一次解放。
    市场配置资源才是市场经济
    记者:“国有经济控制国民经济命脉”，这是中央认定的国有经济的定位。在这样的指导思想下，国企高歌猛进，或许还是确保国有资本保值增值的最佳选择，您认为这些长期坚持的原则需要做出改变吗？
    陈清泰:在我国工业化初期，民营经济非常弱小，国有资本大举进入重大基础设施、基础原材料、能源开发、重要服务业、重要制造业等关系“国民经济命脉”的领域，对奠定工业化基础发挥了重要作用，功不可没。今天，制约经济社会发展的瓶颈、关系“国民经济命脉”而又市场失灵的领域已经转向公共品的短缺，如医疗保障、养老保障、住房保障、扶贫和教育、基础科学研究、重大科技专项、中小企业融资、某些新兴产业发展等。
    随着我国产业能力和市场化程度提高，在诸多行业必须由“国有经济控制”的意义逐渐消失。下一步国有资本发挥作用主要在两个方面:一是不再刻意对企业和产业的控制，而是追求投资回报，以国有资本投资收益弥补体制转轨中必须由财政支付的民生保障和历史欠账；另一个是，在国家特别需要，而非公资本无意或无力进入的领域，如保障国家安全、某些战略性、先导性产业等，这是国有资本发挥作用、体现价值的重要空间。
    另外，政府设置行政性垄断、进而控制垄断企业，以此实现社会目标，有违经济规律；在社会效益大于企业效益的领域，企图依赖国有垄断、而非制度和监管实现社会目标，会造成政府和企业行为扭曲，带来严重的后遗症。在社会效益大于企业经济效益的领域，可以设立特许经营，但科学合理的法规和有效的监管是关键。在法制不健全、监管不到位，国有企业一样可能违背公共利益；在监管到位的情况下，民营企业不一定不能进入特许经营。
    记者:2008年我国成功应对国际金融危机的经验之一便是国企成为中流砥柱，尤其“三桶油”变身为确保政府宏观调控目标的有力工具，请问您怎么看？
    陈清泰:政府直接控制国有企业的一个理由是宏观调控。例如，为控制通货膨胀，政府直接管制油价，在成品油与石油价格倒挂时，炼油企业亏损，民营企业停产，政府则强制国有炼企保产。为减少亏损，炼企以各种理由减产、加油站惜售、成品油向外走私，国内依然出现大范围“油荒”。此时，国企遭受的社会质疑完全是代人受过。作为企业，它们的行为是理性的，企业终究是企业，追逐利润，不做亏本的买卖，无可厚非。
    实际上，宏观经济失衡，是总供给与总需求之间出现了较大的不平衡。把国有企业作为调控的工具，企图以干涉微观改善宏观，不仅会带来诸多后遗症，而且效果也十分有限，更加不利的是政府的干预向市场发出了错误的信号，会产生与调控目标相反的后果。
    政府应该利用信贷、财政、税收等可以影响全局的工具改变经济环境，促使企业调整行为预期，而不是给一个个企业下指令。政府对微观不恰当的干预还会造成寻租。
    记者:中国的发展从来都不是照抄照搬西方的经验，我们有没有可能走出一条具有中国特色的社会主义市场经济道路呢？
    陈清泰:中国经济体制改革取得了举世瞩目的成功。在这过程中，我们认真吸取了国际社会的成功经验，但没有照搬。这就形成了中国特色的社会主义道路。随着改革发展进入新的阶段，政府与市场和企业的关系必须与时俱进地进行调整。在经济追赶期政府主导、举国体制、主要依托国有企业、依靠大规模投资的经济增长模式发挥了较好的作用，但是进入创新驱动的发展阶段，它已经完全不能适用了。政府应及时去除配置经济资源的功能，转向创造良好的市场环境，公平对待各类市场主体，鼓励创新创业。
    中国渐进式改革留下了两笔非常宝贵的财富，一是土地仍属国有，二是10万多亿的经营性国有资产，这为解决历史遗留问题和支付体制转轨成本提供了较大的回旋余地。国家可考虑将滞留于一般产业国有资本的30%，或许50%划转到社保和公益性基金，如养老基金、医疗保障基金、住房保障基金、扶贫基金、教育基金、科技开发基金等，使国有资产回归到全民所有、全民分享的本性。一方面，这可以大大增加社会保障性资金来源，有助于在体制转轨最艰难的时期，保障社会公平、保住社会稳定的底线；另一方面，公益性基金具有“亲市场性”，它追求投资回报的压力，将成为改善经营、完善公司治理的积极力量。