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梁发芾:财政困局挑战改革成果

http://www.newdu.com 2018/3/9 爱思想 梁发芾 参加讨论

    十多年来,财政收入一路高歌猛进,由于财政收入丰厚,政府财政支出不断扩张,铺张浪费非常严重。各地形象工程,面子工程纷纷上马,“三公”支出,居高不下。这种几近失控的财政盛宴本来是不可持续的。可惜,一直沉浸于高速发展美梦中的地方政府,并未居安思危,未雨绸缪。
    现在财政收入下降了,严格控制和压缩“三公”开支,理应成为应对危机的首选举措。可是,从相关的报道可以看出,不管财政如何困窘,“三公”支出是一分都减不得的刚性支出。政府自身该减的一点都减不下来,却将财政压力完全转嫁给企业和社会,加剧企业和社会的负担。尤为可怕的是,在财政危机面前,一些已经被改革掉的陈旧做法,却被重新捧起。
    近些年财税改革的一个成果,是实行依法治税,依法征税,税收法定。虽然中国税收法律层次还比较低,一些重要税种都是依据国务院制定的暂行条例征收,但这些条例毕竟也给政府征税提供了法律依据。只要征税机关严格按照这些法规征税,那么,走向真正的依法治税和税收法定,就有希望。但是,财政困局面前,为了征收更多的税收,依法治税的原则被抛弃了。广东省中小企业促进发展会秘书长的一句话可谓振聋发聩,“中国没有税率,有的是税务局和企业的"协商税率"”。原来,为了征收更多的税收,税务局竟然可以不顾法律法规规定的税率,仅根据政府的需要给企业一个税率。不但税率可以“协商”,连税基,税负都由税务局说了算。而所谓“协商”,不过是一种文雅的说法,它本质上就是一种税收摊派,是古代皇朝非常流行的“摊征”办法。在“摊征”面前,税收法律法规不过是一纸空文,征税机关的意志才是实实在在的征收依据。这是对“依法治税”的大倒退。
    改革开放初期的中国财政状况,是税费不分,利税不分,政府财税制度极为混乱。经过多年的改革,终于建立了较为规范的财政税收制度。一些稳定的费被改成了税,按照较为规范的税法或暂行条例予以征收,而极不规范,征收依据合法性不足的非税收入,成为改革的对象,被压缩和取消。税取代费成为国家收入主体是财税改革的一项巨大的成果。同样,经过多年改革,国有企业也完成了从上缴利润到利税分流的转变,企业的财产权与经营权一定程度上得到保证。但是,面对财政困难,这两项改革成果也面临流失:一些地方政府在通过税收无法取得较大收入的情况下,努力挖掘非税收入,各种并无法律依据的收费迅猛增加,近些年稍有敛迹的乱收费行为重出江湖,东山再起;乱收费之外,政府还将手伸到国有企业,要求国有企业提供赞助。这些做法,显然是走税费不分利税不分的回头路。这种状况下,无论私人财产权还是企业财产权与经营权,都将面临严峻考验。
    根源在于,近些年虽然财税制度改革取得一些成果,使政府的财政征收行为受到一定的约束,但这种约束是非常脆弱的。在政府财政收入丰裕的时候,政府没有必要强力抵抗这种约束,而一旦财政面临困难,政府便难以忍受这种约束,故态复萌,依然故我。
    这种状况凸显近些年改革的不彻底性。二三十年来,经济体制和财税体制改革了,但是,政治体制改革却滞后了。没有政治体制改革带来的民主宪政作保障,所有的改革成果都是脆弱的。
    作者为财税史学者

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