梁发芾：财政困局挑战改革成果

    十多年来，财政收入一路高歌猛进，由于财政收入丰厚，政府财政支出不断扩张，铺张浪费非常严重。各地形象工程，面子工程纷纷上马，“三公”支出，居高不下。这种几近失控的财政盛宴本来是不可持续的。可惜，一直沉浸于高速发展美梦中的地方政府，并未居安思危，未雨绸缪。
    现在财政收入下降了，严格控制和压缩“三公”开支，理应成为应对危机的首选举措。可是，从相关的报道可以看出，不管财政如何困窘，“三公”支出是一分都减不得的刚性支出。政府自身该减的一点都减不下来，却将财政压力完全转嫁给企业和社会，加剧企业和社会的负担。尤为可怕的是，在财政危机面前，一些已经被改革掉的陈旧做法，却被重新捧起。
    近些年财税改革的一个成果，是实行依法治税，依法征税，税收法定。虽然中国税收法律层次还比较低，一些重要税种都是依据国务院制定的暂行条例征收，但这些条例毕竟也给政府征税提供了法律依据。只要征税机关严格按照这些法规征税，那么，走向真正的依法治税和税收法定，就有希望。但是，财政困局面前，为了征收更多的税收，依法治税的原则被抛弃了。广东省中小企业促进发展会秘书长的一句话可谓振聋发聩，“中国没有税率，有的是税务局和企业的"协商税率"”。原来，为了征收更多的税收，税务局竟然可以不顾法律法规规定的税率，仅根据政府的需要给企业一个税率。不但税率可以“协商”，连税基，税负都由税务局说了算。而所谓“协商”，不过是一种文雅的说法，它本质上就是一种税收摊派，是古代皇朝非常流行的“摊征”办法。在“摊征”面前，税收法律法规不过是一纸空文，征税机关的意志才是实实在在的征收依据。这是对“依法治税”的大倒退。
    改革开放初期的中国财政状况，是税费不分，利税不分，政府财税制度极为混乱。经过多年的改革，终于建立了较为规范的财政税收制度。一些稳定的费被改成了税，按照较为规范的税法或暂行条例予以征收，而极不规范，征收依据合法性不足的非税收入，成为改革的对象，被压缩和取消。税取代费成为国家收入主体是财税改革的一项巨大的成果。同样，经过多年改革，国有企业也完成了从上缴利润到利税分流的转变，企业的财产权与经营权一定程度上得到保证。但是，面对财政困难，这两项改革成果也面临流失：一些地方政府在通过税收无法取得较大收入的情况下，努力挖掘非税收入，各种并无法律依据的收费迅猛增加，近些年稍有敛迹的乱收费行为重出江湖，东山再起；乱收费之外，政府还将手伸到国有企业，要求国有企业提供赞助。这些做法，显然是走税费不分利税不分的回头路。这种状况下，无论私人财产权还是企业财产权与经营权，都将面临严峻考验。
    根源在于，近些年虽然财税制度改革取得一些成果，使政府的财政征收行为受到一定的约束，但这种约束是非常脆弱的。在政府财政收入丰裕的时候，政府没有必要强力抵抗这种约束，而一旦财政面临困难，政府便难以忍受这种约束，故态复萌，依然故我。
    这种状况凸显近些年改革的不彻底性。二三十年来，经济体制和财税体制改革了，但是，政治体制改革却滞后了。没有政治体制改革带来的民主宪政作保障，所有的改革成果都是脆弱的。
    作者为财税史学者