张卓元：以顶层设计给力改革深水区

    摘要 经过30多年的改革开放，中国的社会主义市场经济体制已初步建立，但是还不完善，改革攻坚任务还很重。当前，经济体制改革已进入“深水区”，一些改革攻坚任务由于久拖不决，逐渐成为老大难问题。这些改革涉及比较重大的利益调整，困难和阻力比较大。只有做好顶层设计和总体规划，排除既得利益群体的干扰，由上而下进行强力推动，才能取得实质性进展。但也有许多改革，特别是有利于稳中求进的改革，是在当前就可以强力推进的。
    关键词 凝聚共识 顶层设计 择机推进
    改革开放以来，经过30多年接近两位数的经济高速增长，中国已成为全球第二大经济体，2011年人均GDP按当年汇率计算已超过5000美元，进入中等偏上收入国家行列。但是，长期以粗放扩张为主的经济快速增长，也积累了一些急待解决的问题，尤其是不平衡、不协调、不可持续的问题突出，这就需要转变经济发展方式，实现经济转型，即从数量规模扩张型转变为追求质量和效益型。要切实推进经济发展方式转变和经济结构调整，最根本的是要加快推进经济体制改革、行政管理体制改革、社会领域改革、文化体制改革等。
    进一步凝聚改革共识
    中国经过30多年的改革开放，社会主义市场经济体制已初步建立，但是还不完善，仍然有许多攻坚克难的任务。进入新世纪，特别是2003年以来，各方面专注于发展，经济增长业绩喜人，但改革进展缓慢，有的领域甚至停滞不前。最近10年，我们推进了上市公司股权分置改革、四大国有商业银行整体上市、集体林权制度改革、人民币汇率形成机制改革、增值税转型、企业和个人所得税制改革、资源税费改革、文化体制改革、医疗卫生体制改革、社会保障体系建设等。但是，也要承认，这几年的确没有特别重大、足以带动全局的改革。同飞速前进的经济增长相比，改革显得滞后了。
    改革滞后的领域主要有：政府职能转换远未到位，政府常常越位代替市场成为资源配置主角;国企、央企特别是垄断行业改革进展缓慢，既得利益群体千方百计阻挠新的厂商进入并开展平等竞争，妨碍增进效率;资本等生产要素和资源产品价格市场化改革进展过于迟缓，造成资源的滥用和浪费;财政向公共服务转型缓慢，一些地方政府仍然把大部分财政支出用于经济建设而不是用于向居民提供公共服务和产品;金融体制改革滞后，高度垄断没有完全打破，中小企业金融机构较少，货币市场、资本市场发展缓慢;收入分配关系远未理顺，劳动所得偏低，严重侵犯农民利益，居民收入分配秩序混乱、差距扩大;等等。应该说，中国改革攻坚任务还很重，远未过关。
    党的十六大报告明确提出，要在2020年“建成完善的社会市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系”，①这同邓小平1992年南方讲话提出的要求是一致的。②现在距离2020年只有八九年的时间，我们要提高加快推进改革紧迫性的认识，更加重视和加快推进各方面改革。要清醒地认识到，如果按照前几年的做法和推进速度，那么2020年建成完善的社会主义市场经济体制的目标就很有可能落空或者大打折扣。
    加快推进改革的紧迫性还在于，面对国际金融危机和欧洲不少国家主权债务危机的冲击，欧美经济增速放缓、外需不振，我国延续多年的粗放扩张的老路已难以继续走下去了，必须加快转变经济发展方式，调整经济结构，转到以内需特别是消费需求推动经济增长的轨道上来。这就要求必须加紧推进政府改革、财政体制改革和收入分配体制改革，大幅度提高居民收入和消费占GDP的比重;还要打破垄断，放宽市场准入，让民间资本进入许多服务行业，增加就业岗位，满足人民群众多方面需要，等等。只有这样，我国经济的快速增长才是可持续的，发展的路子才能越走越宽广。
    做好改革的顶层设计
    中国改革发展到今天，已经不再是主要靠“摸着石头过河”了。胡锦涛总书记在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话，已经总结出十条宝贵经验，为今后深化改革、完善社会主义市场经济体制指明了方向。目前，中国经济体制改革已进入“深水区”，一些改革攻坚任务由于久拖不决逐渐成为老大难问题，这些改革都涉及到比较重大的利益调整，困难和阻力比较大，不是一朝一夕、一年两年就能完成的。这首先就需要顶层设计，做好总体规划，然后自上而下进行强有力地推动，才能取得实质性进展。
    做好顶层设计和总体规划，要体现全局的整体的利益，要充分吸收基层和广大群众的经验和诉求，特别是要排除既得利益群体的干扰。需要顶层设计的都是重点领域和关键环节的改革，都是需要攻坚克难的改革，而且不是短时期“毕其功于一役”就能完满实现的改革。不仅要提出改革的目标，还要提出改革的路线图。比如，人民币资本项目的可兑换、人民币的国际化就要分好多步才能实现;生产要素和资源产品市场化改革，就既包括利率市场化改革，还包括水、电、天然气、成品油价格市场化改革等，其中各种能源价格改革还要互相协调，不能长期维持煤炭实行市场价格而电则是计划价格。
    在推进经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的同时，我们还要积极推进行政管理体制改革、社会领域改革、文化体制改革等，使之相互支持、相互配套。当前，一些经济改革攻坚，包括垄断行业改革、财政体制转型、收入分配体制改革、价格改革等，都离不开政府改革和政府职能转换。党的十六届五中全会指出，“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。”③加快行政管理体制改革，主要指加快政府改革和政府职能转换。当前，加快政府改革，改变政府越位、错位和缺位状态，特别是其中的越位状态，更好地发挥市场优化资源配置的功能，对经济改革攻坚至关紧要。社会领域改革，如医疗卫生体制改革和社会保障体系建设等，在很大程度上就是经济改革的重要组成部分。文化体制改革也同经济改革息息相关，其中发展文化产业是发展第三产业的重要内容。
    总之，做好改革的顶层设计和总体规划，对于今后顺利推进经济改革和其它改革，完善社会主义市场经济体制，从而顺利推进转方式、调结构、惠民生，以及实现到2020年全面建成惠及十几亿人的小康社会的目标，都具有重要的现实意义。
    择机强力推进改革
    进一步改革，除了凝聚改革共识，做好顶层设计，还要付诸行动。有些改革，如收入分配制度改革、垄断行业改革，可能要在做好顶层设计后才能系统推开;但也有许多改革，特别是有利于稳中求进的改革，是在当前就可以强力推进的。笔者认为，比较重要的经济改革有以下几个方面：
    第一，稳步推进利率市场化改革。利率市场化意味着商业银行存贷款利率由资金供求关系形成，并逐步改变长期以来不合理的负利率状态。负利率会刺激对资金的过度需求和投资增速过快，引发通货膨胀和物价过快上涨，影响经济稳定。实际利率转正后，储户在银行的存款就不会越存越少，这有利于中低收入者增加财产性收入，而不会盲目地把有限资金投入股市等高风险行业并常常受损。利率市场化有利于资金的有效和优化配置，有利于转方式、调结构，有利于规范金融市场秩序。因此，为了更好地推动中国经济转型，有效治理通货膨胀、稳定物价、稳定经济，应不失时机地推进利率市场化改革。
    第二，推进重要资源产品价格改革。要逐步使各种资源产品价格真正能够反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本。总的来说，是要逐步提高各种资源产品的价格，通过价格杠杆促进资源的节约和有效利用，促进资源节约型、环境友好型社会建设。资源产品价格改革并不光是涨价，在改革过程中，要力求在这些产品的生产和供应中积极引入竞争机制，打破垄断，改善管理，降低成本，使之在一定程度上对冲涨价压力。同时，对于居民用水、用电、用气等价格的调整要采取慎重的态度，在提价时要考虑居民的承受力，分步进行。
    第三，深化财税改革，逐步向公共财政转型，着力调整和优化支出结构。继续推动营业税改为增值税的增值税扩围，继续推行对小微企业减免征收所得税;可以考虑像有的国家那样，对最基本的食品免征或低征增值税，以减轻居民食品支出负担;扩大房地产税征收试点，将政府收入全部纳入预算管理。财政支出主要用于向居民提供公共产品和服务，而不是用于经济建设。财政支出要向“三农”倾斜，2011年财政用于“三农”支出首次超过1万亿元，④同比增长21%以上，但是仍未达到财政收入24.8%的增速;财政支出要加大扶贫开发力度，让贫困人口尽快脱贫过上好日子，共享改革发展成果;财政支出应继续增加对教育、科学技术、社会保障、廉租房建设、公共医疗卫生、保护生态和环境、公共文化等投入，为老百姓提供更多更好的公共产品和服务，逐步改变我国公共产品和服务相对短缺的状态。
    第四，放宽市场准入，扩展民间资本活动空间，特别是让民间资本更多地进入服务业，加快第三产业发展。温家宝总理在今年3月5日作的政府工作报告中指出，“完善和落实促进非公有制经济发展的各项政策措施，打破垄断，放宽准入，鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等领域，营造各类所有制经济公平竞争、共同发展的环境。”⑤这样做，可以加快第三产业的发展，优化我国产业结构，改变我国服务业发展相对滞后的状况;可以大量增加就业岗位，特别是可以安排更多的大学毕业生就业，并增加新就业人员和家庭的收入;可以满足老百姓多方面的服务需要，提高服务质量，降低服务收费，是一举多得的事情。
    第五，加快推进政府改革。政府改革涉及范围很广，这里说的主要是政府职能转换问题，特别是政府经济职能的定位问题。当前政府改革最重要的是要处理好政府与市场的关系，改变政府越位主导资源配置的状态，从全能型政府、发展主义政府转变为服务型政府，切实履行好经济调节、市场监管、公共服务和社会管理职能。政府不再以追求短期GDP最大化作为主要目标，考核政府官员的业绩也不是唯GDP最大化，而是以是否为老百姓增收入、谋幸福为主要标准。要使经济社会转移到科学发展的轨道，推进转方式、调结构，关键在于切实推进政府改革和政府职能的转换。
    注释
    ①江泽民：《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面》，人民出版社，2002年。
    ②邓小平在1992年初南方谈话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度。”载《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第372页。
    ③《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，人民出版社，2005年。
    ④⑤温家宝：“十一届全国人大五次会议的政府工作报告”，《人民日报》，2012年3月16日，第1版。
    Using Top-level Design to Help Resolve Complicated Issues in Reform
    Zhang Zhuoyuan
    Abstract: After 30 years of reform and opening up, a socialist market economy has been initially established in China, yet it still needs improvement, with an arduous task of solving major problems in reform. At present, China’s economic restructuring has entered a crucial stage. Some serious problems cannot be solved over a long time and gradually become a hard nut to crack as they involve major interest adjustment and face enormous difficulty and resistance. To achieve substantive progress, it requires careful top-level design and overall planning at the beginning and entails excluding interference by vested interests and strongly promoting reform from top to bottom. But many reforms, especially those conducive to seeking progress while maintaining stability, can be pushed forward forcefully now.
    Keywords: Consolidating consensus, top-level design, advancing reform at an opportune time
    【作者简介】张卓元，中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员、博导。研究方向：政治经济学、价格学、市场学。