夏斌：“顶层设计”不能回避的若干问题

    ● 由来已久的土地财政问题，已到了不能不解决的时候了。
    ● 创新是直接关系到今后世界上中美两个大国在危机后，谁能“走得更远、笑到最后”的关键。
    今后5到10年是中国经济的关键时期。为什么？由于目前的改革有待深化，各种利益关系、矛盾越来越复杂，已深刻影响到社会领域。所以今天又到了30年前必须改革那样的关键时期。不改革已没有出路。而在“十二五”规划刚定完，党政换届之年提出搞“顶层设计”，我认为意义非同一般，这是居安思危。
    顶层设计应不设思想框框，绝不能就经济谈经济。中国改革已走过了三十多年，很多问题已暴露很久，很彻底了。今天既然搞顶层设计，就要从国家稳定的最高利益出发，按照社会稳定、经济持续发展的目标，碰到什么问题就解决什么问题。要敢碰，不能再回避了。
    我认为顶层设计中应有以下问题必须认真解决。
    解决土地财政、防止系统性风险进一步恶化，需要财税改革；解决扩大消费、发展生产、鼓励创新，同样需要财税改革。
    关于土地制度改革。农用地转非农用地、宅基地问题，实际上长期方向并不清，但各地政府的试点实践却非常活跃。由于我们的制度长期不明晰，已造成一些矛盾更加复杂化。这个问题不仅涉及农民权益保护问题，涉及中国千千万万个小城镇建设中土地的统一规划、建设用地供应、土地财政问题。进一步分析，从经济上看，让土地流转起来，增加农民收入，是培育中国几亿农民大消费市场的大问题。从政治上看，解决强拆上访、城乡两极分化、贪官污吏等问题，直接涉及政权的稳定。农民征地问题是近几年群体事件高发、上访人数最多的突出领域，已成为城乡经济、社会矛盾的焦点，到了中央应该下决心解决的时候了。这是顶层设计中不能回避的问题。
    关于财税改革问题。仅从中国目前已积累的风险看，要打破海外人士“中国崩溃论”的预言，必须化解已经存在的系统性风险。在房市泡沫风险已经形成，“土地财政”是其成因之一的情况下，现在必须整顿房地产市场。其风险传递机制是：要整顿房地产市场，房市价量均跌；由此地价需求减少，土地收入减少（已减30%左右）；由此地方融资平台风险进一步暴露；银行体系风险增加。从实体经济看，房地产投资占全部投资的四分之一，整顿房市，2012年房市投资要减10个百分点。尽管用保障房投资来顶替，但个别地方政府已反映，当地财政就是不吃不喝全部用于保障房，资金还不够。那么今后正常的投资需求怎么保障？由此看，由来已久的土地财政问题，确实已到了不能不解决的时候。这个问题不仅扭曲了经济发展方向，带来了巨大的系统性风险，也带来了民怨。而解决土地财政、防止系统性风险进一步恶化，需要财税改革；解决扩大消费、发展生产、鼓励创新，同样需要财税改革。财税改革已涉及顶层设计内容中的方方面面。
    关于城镇化问题。众所周知，城镇化是未来中国经济发展的一个重大战略，是结构调整的重要环节。但是，从逻辑上讲，城镇化本是经济发展方式转变后中国继续稳定增长的一个结果，而不是原因。不改变现有的制度，城镇化是不会自动实现的。因为城镇化内容，涉及户籍制度改革、农民工变城市居民的各种权益享受问题（涉及要多增一块财政支出）、城市基础设施建设问题（涉及钱从哪里来）和农民工变城市居民后的长期就业问题（涉及“非公36条”的落实）。因此，城镇化问题其实是涉及社会、经济、城市规划等一系列制度问题，其核心是，要鼓励投资小城镇，创办各类企业来扩大农民就业，这样才能增加当地财政收入、实现对农民的公平财政。因此可以说，户籍制度只是个水到渠成的结果，而这一系列制度的改变，则需要相当多的行政部门放松管制政策。因此要落实城镇化战略，环环相扣，必须要有各部门共同协调去顶层设计。部署城镇化从哪撬动，先解哪个结，后解哪个结。不是一讲城镇化，就是政府拿钱、搞基础设施建设。
    在顶层设计中，如果能做到国有资本的“有进有出”，而不是一味追求经营规模和资本增值的最大化原则，将会大大增加中国在未来把握发展战略机遇期的筹码。
    关于资源价格问题。这是市场体系中影响经济领域方方面面的最基本的机制。除其他的价格机制例如利率、汇率另作改革外，资源价作为实体经济中最基本的市场机制，应该尽快拿出改革规划，这项改革已是明显拖了后腿。
    关于金融体制改革。眼下人们讨论更多的问题，其实不是顶层设计意义上的，而是日常早应解决而没解决的短期问题，譬如债券市场统一问题、金融机构分业或混业经营问题等等。就金融领域而言，有顶层设计意义的，主要有两条：一是金融体系如何配合国内经济进一步的市场化。这不仅是在利率，而且包括金融机构与金融产品的市场准入、金融市场架构完善等方方面面的内容，需要尽快通盘考虑，打破各种行政限制，实现充分的市场化。绝对不应限于利率市场化、中小企业融资问题。二是配合中国实体经济的进一步全球化，在美元金融霸权下，如何在汇率、资本管理、人民币国际化、金融国际与区域合作等方面，拿出渐进、有序配合的工作进程表。同时，上述国内与国际金融之间又是如何衔接、互相照应。在整体经济中，“金融这个核心”老是滞后，实体经济面的各类顶层设计就难以落实。
    关于创新机制。创新是直接关系到今后世界上中美两个大国在危机后，谁能“走得更远、笑到最后”的关键。眼前几年可以靠多发票子来刺激经济。长远看，一个国家是不是真能抓住战略机遇，唯有创新是真正的发动机。但是创新这个问题涉及面又实在太广，涉及许多经济主管部门、企业，涉及教育、科技、军工，又涉及知识产权管理。单靠科技管理部门吆喝没有用。所以，在这次顶层设计中，应该从多部门、多角度作出布局和制度安排，给予有长期“后劲”的支持。
    关于国企改革与所谓“国退民进”。我认为这个问题首先是要搞清楚，从长远看，一个国家的稳定和有效治理，到底是靠法制，还是靠政府手中掌握更多的企业资产？如果是靠法制，那么在很多很多问题上，就不应该存在国企与民企的差异。政府主要是提供公共产品的，包括国防产品、社会保障，也包括基础设施。其余的产品谁提供，都可以一视同仁。因为政府可以通过依法制约，通过体现市场公平原则的宏观调控，让不同属性的企业统一服务于国家利益和老百姓利益。我们现在往往由于处理不好这一关系，才会长期陷于国有与非国有经济谁主谁次的讨论，才会产生经济社会的效率低下。
    而且，在中国目前结构转型、“财力有限”的痛苦时期，在全球危机后许多国家财政一片哀嚎之中，我们往往没有看到，在世界上，可能唯独是中国政府掌握了最多的国有资本和资源，这正是加快结构转型和扩大财政支出的最有利条件，我们却又没有用好、用足。因此，在顶层设计中，如果能就这个问题进行战略性调整，做到国有资本的“有进有出”，而不是一味追求经营规模和资本增值的最大化原则，将会大大增加中国在未来一个时期把握发展战略机遇期的筹码，也会给以上各项顶层设计所需的财力安排和实际操作，提供充分的回旋空间。