钱津：改革的关键是区分国有企业与公营企业

    当前，最重要的改革是坚持国有企业改革。现阶段，坚持社会主义的表现实际上是很具体的，就表现在坚持国有企业上。因为除存在国有企业，在经济的其他方面，中国与世界各国是一样的，只有国有企业不一样，国有企业是中国特色社会主义的标志，是党执政的经济基础。从这个意义上讲，国有企业是中国共产党执政需要保持的企业，这与政府所有制的公营企业是不同的。在世界各国都有公营企业，在中国也应该存在公营企业，但作为社会主义国家，中国还必须要存在国有企业，国有企业是社会主义公有制性质的企业，表现的是社会主义的特性，这与表现国家一般性的公营企业不同，所以，绝对不能混淆国有企业与公营企业的区别，不能以公营企业的改变取代国有企业改革。事实上，很长一段时间以来，我国经济界关于国有企业改革的讨论，在很大程度上已转成为对公营企业的研究，普遍认为中国的改革应借鉴发达国家的经验，这对坚持国有企业改革产生十分不利的影响。认为国有企业可以从一般竞争性行业中退出已成为被广泛接受的看法，集中反映了改革走向的问题。同其他国家一样，中国也需要设立公营企业，但公营企业不是国有企业，在经济成分的划分上，这是一定要清楚的。任何人都不能只凭主观臆断混淆这两种不同性质的企业。
    一、国有企业是社会主义公有制性质
    国有企业是社会主义公有制性质，是社会主义国家制度建立的经济基础，是有别于资本主义经济原则而创立的社会主义经济成分。因此，国有企业只存在于社会主义国家，不可能存在于非社会主义国家。在非社会主义国家，不存在国有企业，只存在公营企业；在社会主义国家，既存在国有企业，又存在公营企业。非社会主义国家不存在国有企业，是因为国有企业属于公有制经济成分，是社会主义性质的企业，与其国家制度格格不入。社会主义国家存在公营企业，是因为社会主义国家除具有社会主义制度特性外，也具有国家一般性，即也具有国家一般管理要求的共性。所以，社会主义国家也可以同非社会主义国家一样存在表现国家经济管理共性要求的公营企业。必须明确，不能因为社会主义国家可以存在与非社会主义国家一样性质的公营企业，就将社会主义国家特性表现的国有企业也混同于公营企业。在企业性质的问题上不作区分，即在国有企业与公营企业的性质上搞趋同，相比在社会主义制度与非社会主义制度上搞趋同，实质是一样的，都是在混淆社会主义与非社会主义的基本区别。
    公营企业不可与国有企业相提并论，鱼目混珠。现阶段，由于有国家的存在，公营企业是普遍存在的。公营企业可以存在于社会主义国家中，但社会主义国家的性质却不由公营企业的存在而决定。凡是社会主义制度的国家，一定要以公有制经济为基础，即一定要以公有制性质的国有企业的存在为基础。在这一点上，容不得丝毫的偏差，如果不能分辨两种不同性质企业的区别，那就无法坚持社会主义性质的国有企业改革。
    国有企业作为一种经济基础的存在，只能反映社会主义国家的特性，即国有企业表现的是其他非社会主义性质企业不具有的特殊性质。因此，无论何时，国有企业都只能存在于社会主义国家。我国处于社会主义初级阶段，具有社会主义国家的基本性质。所以，我国的国有企业是社会主义性质的，是决定社会主义制度存在的，不能将我国的国有企业等同于其他国家的公营企业，也不能将其他国家的公营企业称之为国有企业，简单地改变其他国家公营企业的称谓是不解决任何问题的，只能搞乱我国的国有企业改革。
    二、国有企业的经营范围与特征
    在社会主义国家，既存在国有企业，又有公营企业，国有企业应主要在竞争性领域经营，公营企业应主要在非竞争性领域经营，可能存在少量的经营范围交叉的情况，但这种跨领域的交叉经营情况不是主流，可忽略不计，只明确竞争性领域存在的是国有企业，非竞争性领域存在的是公营企业。
    国有企业存在于竞争性领域，就是说可以设立在各个竞争性行业，凡是民营企业可以经营的行业，国有企业也可以经营，在这方面，国有企业就是一般的竞争性经营企业。如果是在纯粹的社会主义社会，那可能是国有企业要占领一切经济领域，至少也要占领全部的竞争性经营领域。但现实不存在那样纯粹的社会主义状态，在已有社会主义实践的国家，都是处于刚刚探索社会主义建设的起始阶段，或是说都像中国一样是处于社会主义初级阶段，必须要允许民营经济存在，在竞争性领域的各方面都要让民营企业经营，国有企业只应是有选择地设立在少数重要的竞争性行业。
    政企不分是公营企业的基本特征，政企分开是国有企业的改革要求。在政府与企业的关系问题上，国有企业与公营企业也有完全不同的表现。政企分开是国有企业成为独立的商品生产者或经营者的必然要求，政府不能干预企业经营，指的就是改革后的国有企业不受政府干预。而改革前的国有企业，包含公营企业在内，是不需要进行政企分开的。在世界上，各个国家公营企业的经营都是政企不分的，即企业都要听从政府的安排，政府始终控制企业，企业基本上没有独立经营自主权，企业的主要负责人由政府任命。如，美国的公营企业负责人是由总统直接任命。改革后的国有企业不再保持与政府紧密不分的关系，成为具有相对独立经营权的企业，这与公营企业是分道扬镳的。在对这一关系的认定上，不可将对公营企业政企不分的要求加在国有企业上，也不可将对国有企业政企分开的要求用于公营企业。
    国有企业与公营企业相比，所有权大不相同。国有企业的所有权是归全民所有，由国家代表全民掌握，由中央政府或地方政府代表国家运作所有权，即所有权不论以何种形式存在和以何种方式运作，都不归属于任何一级政府，都始终保持在全民手中，全民掌握的所有权具有集合性，其成员不享有整体拥有的权力，其权力是不可分割的。而公营企业的所有权，按市场经济通行的谁投资归谁所有的原则，要归各级政府所有，即中央政府投资建设的公营企业要归中央政府所有，地方政府投资建设的公营企业要归地方政府所有，是哪一地方政府的投资就归哪一地方政府所有。所以，公营企业的所有权是分散在各级各地政府手中掌握的，这与国有企业的所有权具有的统一集合性是完全不同的。
    严格讲，国有企业归全民所有，是讲企业使用的资产统归全民所有，国有企业使用的资产是国有资产，是全民所有性质的资产，非国有资产不为国有企业使用。这是一条原则，也是国有企业设立的意义体现。在市场经济体制下与在传统体制下，这方面的原则都是同样的，不会改变。改革国有企业不是改变国有企业，其经营机制是需要改革的，其基本性质及决定其基本性质的原则是不会改变的，若改变了那就不是国有企业。国有企业改革不能是最终改没了国有企业。在资产的使用上，国有企业的原则规定是不能改变的，必须由始至终使用全民所有性质的国有资产。如果一个企业既使用国有资产，又使用其他来源的资产，那就肯定不是国有企业，而只能是国有企业与其他产权所有者合办的企业，这是由国有企业所有权的性质决定的，是容不得变通的基本原则。尽管在社会主义经济实践中，情况很复杂，但这种单纯使用国有资产的原则并不复杂，只要真实地确认是国有企业，那企业拥有的资产就只能是国有资产。
    公营企业使用的资产主要是公营资产，公营资产不是国有资产，国有资产是全民所有的资产，公营资产是政府所有的资产，不论哪一级政府所有的资产都统称为公营资产。在国有企业与公营企业的区分中，重要的问题之一就是不能将公营资产误认为国有资产。在社会主义国家，对于国有资产与公营资产一定要划分清楚，国有资产属于全民所有，名义上为国家拥有，而公营资产实际上属于各级政府，政府也代表人民，但在国有资产的产权界定上，只能明确是归全民所有，不能将此权限等同于归各级政府所有的产权。
    国有资产的来源与公营资产的来源是有区别的。国有资产是新型资产，是社会通过一定手段积累的属于全体人民的资产，其中存在对剥夺者剥夺的资产，也包括全体人民劳动积累的资产。而公营资产只是各级政府财政资金的投入，包括财政信用资金的投入，是财政资金的积累。虽然财政资金也是属于人民的，但具体的财政资金在各级政府手中代表不同的利益要求，这与国有资产统归全民所有的利益关系不同。更重要的是，财政资金一旦转化为公营资产后，同样有市场收益的要求，这也与国有资产不同。由于各级政府的财政状况不同，所以即使是在同一个国家的同一时期，各地的公营企业规模也可能不同。财政若没有支付能力，没有用于投资的费用，那公营企业就没有设立的可能。如果财政设立公营企业，又没有能力继续进行投资，那公营企业也不可能进一步扩大。公营企业的这种运营机制与国有企业的原始积累和发展资金的来源是不同性质的。
    三、设立国有企业的目的是要消灭剥削制度
    国有企业与公营企业的根本区别在于各自的设立目的不同，即这两类企业是根据不同的目的而设立的。设立国有企业是为消灭剥削制度，建立新的社会制度。而设立公营企业的目的是行使政府的社会经济管理职能，对国民经济进行一定程度上的直接干预。在世界上，各个国家设立公营企业都是出于政府直接干预经济目的，社会需要有政府这样的干预，才能有效地保障市场经济秩序。这样一种出于维护市场秩序的投资办企业目的，显然是与要进行社会制度性的变革不可同日而语的。国有企业作为社会主义公有制经济的一种表现形式和制度性存在，肩负着改变社会的使命。国有企业的设立，最直接的目的就是要消灭人剥削人的经济制度，从而创造出一个新的社会，一个从根本上不同于资本主义社会的劳动人民当家作主的新社会。
    在现阶段，社会主义实践刚刚开始，社会主义经济的实现形式存在不完全性，即不能表现出完全的社会主义性质要求，存在一定程度上的变通和曲折，但不完全性的存在并不改变社会主义公有制企业的设立目的，因为这是根本性的要求，是不允许变通或更改的。如果取消国有企业的这种设立目的，就是取消了社会主义的原则要求，就是不再进行社会主义经济实践的表示。在今天，不论怎样进行社会主义经济体制改革，也不能改变国有企业的设立目的，若改变了这一点，国有企业的改革就违背了根本宗旨，就不是改革而是改变，就是取消国有企业的存在。如果由于国有企业的改革困难重重而非要将国有企业改革引上等同公营企业设立目的之路，那当然是有助于公营企业发展的，但那样改的结果必然是，只剩下公营企业的作用，而不再存在或没有国有企业的作用，没有国有企业的存在。
    公营企业的设立目的在各个国家都一样，在理论界也没有争议。问题只在于，一定要分清公营企业与国有企业设立目的的不同，不要用公营企业的设立目的取代国有企业的设立目的，也不要用国有企业的设立目的取代公营企业的设立目的，要明确公营企业与国有企业是两类性质不同的企业，各有各的设立目的，各自的设立目的决定各自的社会存在。现在，重要的事情并不仅仅在于要坚持国有企业的设立目的，而是同样要更清楚和更强调公营企业的设立目的，不要用国有企业的设立目的去影响公营企业的设立目的，一定要保持公营企业设立目的的独立性和确定性，也一定要在区分公营企业的设立目的上做出明确的宣传和解释。
    国有企业完全不同于公营企业，国有企业是社会主义性质的企业，国有企业改革不是要改变自身的性质，而是要改革自身的经营方式和提高自身的生存能力。坚持国有企业改革就是坚持社会主义方向的改革，国有企业改革的成功将是社会主义经济体制改革进程中最重要的里程碑。无论是从改革的目的出发，还是从国有企业设立目的出发，都不能将国有企业理解为公营企业，都不能将国有企业的改革引向抹煞国有企业存在的改变之路。在政治经济学的理论体系中，在国外的任何地方，都没有人将政府设立的企业视为社会主义性质的国有企业。世界早已存在的共识是，公营企业的性质是国家资本主义。所以，不能将国家资本主义的企业实现形式等同于社会主义公有制企业的实现形式。任何人都应清楚，推进国有企业改革，只能走社会主义的改革之路，不能走国家资本主义的改变之路。
    四、国有企业向公营企业的制度演化
    目前，国有企业需要有相当一部分转变为公营企业。面对这种趋势，明确区分国有企业与公营企业更为必要。在过去较长的时期，我国将公营企业也称为国有企业，不给公营企业独立存在的地位，即不承认存在公营企业这种经济成分，用国有企业取代公营企业。而今，在改革的进程中采取的许多措施是有悖国有企业改革宗旨的，实质上是反过来用公营企业取代国有企业，
    只是在名义上还称为国有企业。这是在混淆国有企业与公营企业的前提下造成的改革和制度演化的障碍。将公营企业从国有企业中分离出来，使其成为一种独立的经济成分，有利于国有企业改革，也有利于我国经济建设。只是必须明确，从国有企业转变为公营企业，是一种制度演化，而不是国有经济体制的改革方向。
    我国需要有公营企业，但我国的社会主义经济改革却不涉及公营企业，只是要进行国有企业的改革。必须明确国有企业是社会主义公有制性质，从非社会主义国家找不到中国国有企业改革的借鉴模式。无论是哪一个非社会主义国家进行的政府投资企业的改革模式，都只能是对我国的公营企业设立起借鉴作用，都不可能用在我国的国有企业改革上。如果我国能从其他社会主义国家借鉴国有企业改革经验，那是十分有利的，而若我国无法从其他社会主义国家取得这种经验，那就只能自己创造这方面经验。明确国有企业只存在于社会主义国家是一个基本点，在逻辑上对这一问题不容争辩。
    实现部分国有企业的制度演化，在我国既要设立国有企业，又要设立公营企业，是我国坚持社会主义改革的需要，也是我国经济建设与国际社会接轨的要求。在市场经济国家，各级政府均设立公营企业，这是作为现代政府的一项经济职能。我国建设市场经济，不再延续传统的体制，也需要政府干预经济的特定职能，即也需要明确设立公营企业的目的，以发挥政府有效维护市场秩序的作用。公营企业在世界各国是普遍存在的，在中国也是不可缺少的。
    国有企业制度与公营企业制度的并存是两种不同性质的企业制度的并存。国有企业制度是社会主义性质的企业制度，公营企业制度是国家资本主义的企业制度。在我国，存在国家资本主义企业制度，是由社会主义初级阶段的客观存在决定的。在这一特定阶段，我国已作为社会主义制度的国家存在，但又是处于社会主义发展的初级阶段。更准确地讲，在21世纪初，我国是社会主义初级阶段的初级阶段。初级阶段的界定表明，我国现存的社会主义性质的经济成分还是不完全的，还是较少存在，如果性质是完全的，又几乎全是社会主义经济成分，那就不是初级阶段了，而是到了社会主义最后完成阶段。显然，由于历史的制约和生产力的落后，我国目前还远没有达到社会主义最后的完成阶段，而只是处于初级阶段。因此，在初级阶段内，不会全部是社会主义经济成分存在，甚至只能是有少量的社会主义经济成分存在，而大量的经济成分是非社会主义性质的，这其中当然要包括相当一部分国家资本主义经济成分的存在。
    有关国家安全的生产部门、自然垄断行业及提供重要的公共产品与服务的产业，应是我国设立公营企业的主要领域。也就是说，目前处于这些领域的国有企业应逐步演化为公营企业。这样的演化结果可使我国与世界其他市场经济国家保持设立公营企业的相同性。设立公营企业，对国家不是不讲效率，只是不单纯强调公营企业的效率，而是要使整个国民经济的运行更有效率。世界上各个国家设立的公营企业并不完全相同，有的国家在竞争性领域也设立公营企业，有的国家在非竞争性领域也允许民营企业经营，同时各个国家公营企业占国民经济的比重也不同，对这些情况要具体分析。从主流趋势看，在竞争性领域设立公营企业已成为历史，除个别国家追求赢利之外，大多数国家都已将公营企业退出竞争性领域，只在非竞争性领域设立公营企业。而民营企业能否进入非竞争性领域，主要看一个国家的市场发育程度和法治程度。如果一个国家的市场发育健康完善且法治程度较高，那么将本该由公营企业承担的任务交由民营企业也未必不可以。
    国有企业的制度演化表现为：一部分处于非竞争性领域的国有企业制度演化为中央公营企业，即直接由中央政府控制的公营企业；还有一部分处于非竞争性领域的国有企业要演化为地方公营企业，即由各地各级政府直接控制的企业。这些演化后的企业都改变了原先的国有企业性质，而成为最先明确职责和发挥作用的公营企业。相比而言，制度演化为中央公营企业的较少，制度演化为地方公营企业的较多。这是因为地方公营企业分散在各地，承担的干预经济的任务量大，并且直接服务于各地民众。中央公营企业的数量是有限的，大型垄断企业集团是其主要的存在形式。目前，世界各国的发展趋势是，中央公营企业的数量相对减少，而地方公营企业的数量相对增多。只要直接为民众服务的责任在地方政府，那么，相应地方政府就有责任设立公营企业以满足社会需求。我国在改革的过程中，有些地方政府将国有企业全部卖掉，不管是竞争性领域的企业，还是非竞争性领域的企业，这种做法无论从改革的角度看，还是从制度演变的角度看，都是不妥的。从改革方面讲，地方政府无权处置国有企业。从制度演化上讲，地方政府有设立公营企业干预经济的职能，不能放弃职能，将政府该做的事推向社会。
    我国目前的国有企业只是有一部分需要制度演化为公营企业，不能将这种演化扩大到全部的国有企业，不能以此取代国有企业改革。改革与演化是两种不同的要求。改革要求社会主义制度实现自我完善和发展，国有企业成为适应市场经济环境要求的独立的商品生产者或经营者。演化要求将处于非竞争性领域的企业分流出来，单独作为一种经济成分存在，即作为公营企业存在。现阶段，我国既需要国有企业，需要进行国有企业改革，又需要设立公营企业，需要将原来处于非竞争性领域的国有企业逐一改变性质使其成为名符其实的公营企业。以制度演化取代改革意味着放弃社会主义发展之路，以改革的名义阻止制度演化必然影响我国社会经济的发展，违背我国建设市场经济的原则。改革的关键就在于要说明我国既要坚持国有企业改革，以巩固社会主义的经济基础，又要自觉、主动地而不是盲目、被动地进行制度演化，将目前非竞争性领域政府控制的企业改制为公营企业，制定出特殊的法律规制这些享有政府庇护特权的公营企业。充分而不是有保留地发挥制度演化的作用，明确而规范地设立公营企业于非竞争性领域，以此区别国有企业改革，使国有企业与公营企业能分别走上不同的生存与发展之路，是我国社会主义经济体制改革经历30年后，必须认真研究和解决的根本性问题。