高强：财税制度运行中的六大突出问题

    实践证明，1994年以来实施的分税制财政体制改革和税收制度改革取得了巨大成就。同时，我们也要看到，我国的经济和社会环境发生了巨大变化，现行的财政体制和税收制度与科学发展观的要求、与经济和社会发展的需要、与人民群众的期望，都存在一些不相适应的问题。
    一、财政收入规模总体偏大
    我国对财政收入的统计，目前只限于列入公共财政预算的财政收入，主要来自税收；而国际上很多国家是采用国际货币基金组织确定的统计口径，将税收收入、政府非税收入、社会保险收入、政府性基金和收费、政府及所属单位的财产收入、出售商品和服务收入、罚款收入、自愿转移收入等，都计算在财政收入之内。由于我国财政收入统计口径较小，造成在财政收入之外，还存在大量的政府性非税收入。据有关部门测算，2009年纳入公共财政预算的财政收入为68518亿元，占国内生产总值的比重仅为20.1%。这与经济发达国家财政收入占其国内生产总值40%左右的比重相比，当然差距很大。但如果按照国际货币基金组织确定的财政收入口径，把税收收入和政府性非税收入都计算在财政收入之内，2009年我国财政收入规模约为10.24万亿元，占国内生产总值比重为30.1%。其中，税收收入5.95万亿元，非税收入4.29万亿元。在政府非税收入中，纳入公共财政预算的非税收入8997亿元，政府性基金收入18335亿元，中央国有资本经营预算收入989亿元，社会保险基金收入14583亿元。如果再将国有企业分红收入和政府所属教育机构、医疗机构及其他机构的服务性收费收入全部计算在内，这一比重将达到35%以上，不仅高于一般发展中国家，与发达国家相比也不算低。
    二、财政收入结构不够合理
    一是税收收入占财政收入的比重逐步下降。从1994年到2009年，在我国公共财政收入中，税收收入所占比重由98.3%下降到86.9%， 15年降低了11.4个百分点；而非税收入在不断增加。据初步统计，包括土地出让等收入在内，2009年全国地方的政府性非税收入达到36855亿元，相当于地方税收收入的1.4倍。在一些基层政府，非税收入甚至超过税收收入的数倍之多。政府性非税收入规模过大，既不利于规范财政收入的征管秩序，也不利于财政资金的合理使用。
    二是在税收收入中，增值税、消费税、营业税等所占比重偏高，所得税和财产税所占比重偏低。2009年，全国流转税收入占税收收入比重为58.8%，比经合组织国家2007年的平均水平高出28.8个百分点；而所得税、财产税收入仅占税收收入的27.7%，比经合组织国家的平均水平低14.3个百分点。按照税收的基本原理，流转税主要体现普遍负担原则，其基本功能是筹集资金；而所得税和财产税的基本功能侧重于调节收入分配。在改革开放初期，由于我国居民的收入和财产很少，税收的调节收入功能很弱。目前，居民之间的收入差距已经很大，亟需加强税收调节，但所得税和财产税所占比重偏低的格局仍未从根本上扭转。有些税种的功能定位不够清晰，政策导向不够明确。在一些需要税收发挥调控功能、促进发展方式转变和经济结构调整的领域，如控制高能耗产业、限制高污染产品、抑制高消费行为、调节高收入分配等，在税种设置上还不够完善。总的看，我国现行的税制结构，筹集财政收入的功能比较强，调节收入分配、促进发展方式方式转变和经济结构调整的功能比较弱。
    三、政府间的责任界定不够清晰
    科学的财政支出管理必须以科学界定政府支出责任为前提。在这方面，我国一直缺乏制度上的规定。
    一是政府的支出范围界定不清。有些应该由政府支出的义务教育、基础科研、公共卫生、基本医疗、社会保障、文化事业等经费，还远远没有到位，在某些领域甚至将支出责任推向了市场，淡化了社会事业的公益性；而有些应该由企业或民间投资的企业技术改造、扩大生产规模、交通运输、城市基础设施建设等，却由政府直接投资，使财政承担了沉重的支出责任。
    二是中央与地方政府之间责任划分不清。1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对划分中央和地方事权做了原则规定，但在实际执行中却没有真正落实。由于事权既包括事务的决策权，又包括事务的执行权，在我国的行政体制下，决策权一般在中央政府和省级政府，执行权主要在市、县基层政府，按照权责一致的原则，明确划分各级政府之间的事权确实存在很大困难。这种状况导致中央与地方之间责任混淆不清，既不利于政府统筹履行职能，也难以考核政府责任的落实情况。
    三是地方各级政府之间责任划分不够合理。目前，省级财政除了保障本级政府履行职能所需支出和辖区内宏观调控所需支出外，承担的具体支出事务很少，却掌握了很大的资金分配权。大量的支出事务，如支农、教育、卫生、社保、城乡建设和公共安全等，主要由县、市政府承担，而基层政府可支配的财力却很少，主要依赖上级补助，导致“支出责任在基层、财力分配在上级”的不合理局面，造成基层政府的支出责任与财力保障严重不匹配。
    四是政府新增加的责任越来越多。国家每年都制定多项新的增加支出的政策，不仅中央财政向地方补助大量资金，地方政府也要提供大量的资金配套。有些政策因地方财力不足而难以落实，也有不少地方为落实资金配套而大量举借债务。
    四、地方政府缺乏稳定的自主财源
    1994年实施分税制财政体制时，全国55.7%的财政收入划归中央， 44.3%的财政收入留归地方，虽然这些年地方财政收入所占比重有所上升，但中西部地区，特别是少数民族地区的自主财源仍明显不足，主要依靠中央转移支付维持运转。有些西部省份的财政支出预算中，来自中央的转移支付占其总财力的70%，地方自有财力只有30%；有些县级财政支出预算中，来自上级的转移支付占到90%以上，地方自有财力还不到10%。地方政府缺乏稳定的自有财源，造成支出责任与财力保障严重倒挂，“跑部钱进”、“要饭财政”等问题也难以避免。中央多次强调要建立健全县级基本财力保障机制，但进展比较缓慢，效果也不够明显。不少地方政府为履行职责，保障支出需要，千方百计筹集非税收入。2009年，西部某省政府性基金收入相当于地方预算收入的72%，某副省级城市政府性基金收入相当于地方预算收入的1.2倍，某县的政府性基金收入相当于地方预算收入的3倍多，成为名符其实的“土地财政”。
    五、财政转移支付制度不够规范
    一是转移支付结构不够合理。
    中央对地方的财政转移支付，基本目标是均衡地区间政府财力，为促进地区间基本公共服务均等化提供财力保障。转移支付体系应该以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。但在实际工作中，却出现专项转移支付规模大于一般性转移支付的不合理情况。2008年中央财政安排的专项转移支付资金占全部转移支付资金的53.2%， 2009年中央财政安排的专项转移支付资金占全部转移支付资金的52.2%，有的省，中央拨付的专项转移支付占其转移支付总额的66%。大量专项转移支付由中央部门安排下达项目，不利于地方统筹安排财力，有些项目安排也不完全符合地方的实际需要。
    二是要求地方配套资金过多。
    很多专项转移支付项目要求地方配套资金，有些项目的配套比例甚至高达70%以上。
    三是专项转移支付管理成本高、效率低。每年上万亿的专项转移支付资金，由中央部门确定项目下达到省级财政，再由省级部门下达到市、县财政，环节很多，工作量很大。一些基层政府部门为争取专项转移支付资金，层层向上级“汇报”，成本很高。一些项目审批和资金分配的透明度不高，容易滋生腐败。不少专项转移支付项目下达较晚，有些甚至到年底都难以下达，造成年终大量资金结转和闲置。有关部门对专项转移支付重分配、轻管理，难以实施有效的绩效评价和执行监督，影响财政支出效果。
    六、政府债务风险加大
    一是中央国债余额持续快速增加。2010年中央财政国债余额限额已达到71208亿元，比2006年增加35640亿元，增长了1倍。
    二是地方政府债务规模迅速膨胀。特别是近两年为应对国际金融危机冲击，各级政府纷纷建立融资平台公司，向银行大量举借贷款搞建设，使地方政府性债务规模迅速扩大。据2010年7月中国银监会通报的数据，截至2010年6月末，商业银行对地方融资平台贷款高达7.66万亿元，其中，目前存在严重偿债风险的贷款占到23%。如果再加上地方政府所属部门和单位的债务，规模会更大。有些省的政府性债务余额相当于地方年度预算收入的2～3倍。
    三是地方政府债务管理不够规范。政府债务管理制度不健全，缺乏统一的统计口径，难以全面、真实地反映各级政府的实际负债状况；有些地方举债随意性很大，债出多门的情况比较普遍，许多政府债务没有纳入预算管理；国家有关法律、法规对地方政府借债缺乏必要的约束和控制。多数地方政府没有建立偿债机制，只考虑借钱、不考虑还钱的倾向比较普遍，导致债务规模大大超过财政承受能力。