黄奇帆：政府如何平衡公租房的建设资金

    公租房投资是较长周期的动态平衡。公租房作为保障性住房，不像普通商品房开发那样，能够为“土地财政”作出“吹糠见米”的贡献。相反，政府还需要无偿划拨土地，投入前期资本金，以此融通社会资本，满足建设资金需求。由于限制租金，建设资金回笼不可能在短期内“立竿见影”。因而，政府和社会对此都不能有过度的功利观。否则，注定要搞砸。政府在民生上投入，虽要避免“赔本的买卖”，但也不能放大逐利行为。只能通过较长周期的资产运营，逐步实现动态平衡。如果寄望通过建设公租房“赚钱”，必然会荆棘丛生、寸步难行。
    大规模建设公租房，已然成为保障性安居工程的重要形式，并上升为全国性共识。今年国务院下达的1000万套保障性住房建设任务中，公租房达220万套，占任务总量的22%。随着发展步伐加快，公租房将逐步成为我国保障性住房的主体。公租房能否顺利建设，将直接关系保障性安居工程的成败，直接影响“住有所居”目标的实现。
    “巧妇难为无米之炊”。在公租房建设及资金筹集过程中，各地都遇到了一些绕不开的难题，并表现出诸多疑虑和困惑。主要集中于三点：一是认为资金筹集压力很大。公租房建设的资金需求量大，又属公益项目，地方财力有限，无法回收成本。在国际经济走势不明、国内银根收紧的形势下，银行贷款也很难。大规模建设公租房是“赔本赚吆喝”，资金难以平衡，会使地方财政不堪重负。二是担心投入产出难以平衡。社会资本具有逐利性。公租房作为公益产品，租金低廉，与市场化开发方式形成冲突，投资回报率低，难以对社会资金形成吸引。单靠政府投入，无法满足融资需求，公租房的建设进度难以保证。三是倾向于将营建主体让位给社会。认为建造公租房既是政府担当，也是社会责任，政府不该大包大揽。应从主导地位退居引导地位，更多鼓励民间资本成为公租房建设主体，以缓解政府压力。
    这些具体问题，不细想，似乎有理。静心琢磨，会发现这些观点都站不住脚。公租房建设如果按照这样的思路走下去，很难真正建立起良性运转的长效机制，影响可持续性，甚至可能走入死胡同。理由如下：
    首先，公租房投资是较长周期的动态平衡。公租房作为保障性住房，不像普通商品房开发那样，能够为“土地财政”作出“吹糠见米”的贡献。相反，政府还需要无偿划拨土地，投入前期资本金，以此融通社会资本，满足建设资金需求。由于限制租金，建设资金回笼不可能在短期内“立竿见影”。因而，政府和社会对此都不能有过度的功利观。否则，注定要搞砸。政府在民生上投入，虽要避免“赔本的买卖”，但也不能放大逐利行为。只能通过较长周期的资产运营，逐步实现动态平衡。如果寄望通过建设公租房“赚钱”，必然会荆棘丛生、寸步难行。
    其次，公租房具有“金本位”属性，完全可以多方融资。作为政府公共服务产品，公租房通过免收土地出让金、相关税、配套费和剥离企业利润，会形成低得不能再低的“裸体成本”。完全没有理由为产生房产泡沫担心，也不会因为成本低而成为不良资产。政府以现价形成资产，对未来却会成为一种“黄金储备”。公租房的商业配套，与市场同类物业一样，具有良好的市场前景，是公租房项目的有力支撑。公租房在一定周期完成还本付息后，每年的租金还会形成稳定收益。随着城市发展、通胀系数、土地稀缺程度增加，公租房价值也会和商品房一样水涨船高。当社会保障需求降低后，假定不再需要公租房时，完全可作为优质房产出售。可见，公租房有套期保值的功效。只要是有远见的投资者，都会青睐它，社会融资的路子是宽广的，前景是良好的。
    第三，公租房建设应当，也只能由政府来主导。为百姓提供基本公共服务，是政府应尽之责。即使在一些资本主义国家，都由政府主导保障性住房建设。如美国纽约市政府，通过新建中低价房或翻修旧住房，覆盖了50多万中低收入市民;新加坡则将85%的公民纳入“政府组屋”保障范围。我国作为社会主义国家，政府的宗旨就是“为人民服务”，担当公租房建设的主体职责理所当然。应当看到，由民营或社会资本来建设公租房，根本无法解决其盈利模式问题，资本逐利性与公益保障之间存在难以调和的矛盾。同时，政策的让渡也难以量化和明晰。任何好的制度设计，都不能寄望建立于个人的道德和操守之上。由社会资本主导公租房建设，虽能缓解资金的一时之需，但由于政府不持有产权、不主导运营，也就难以保证公租房政策覆盖的有效性，甚至会重蹈经济适用房“利益输送”的覆辙。
    基于以上认识，我认为，公租房必须坚持政府主导、社会参与。并且，完全能够平衡好建设资金。事实也证明了这一点。
    其一，必须坚持公有、公建、公营、公益的方向。公租房建设所需土地全部由政府划拨，由具有政府背景的市地产集团、城投公司、两江集团等国有企业承建并持有产权。国有企业作为政府连接市场的纽带，以市场主体身份向社会融资，主要是弥补建设资金的缺口，并不产生企业利润。政府在优化布局、完善配套、减免税费等方面发挥作用，目的是最大限度地降低成本，体现公益属性，绝非是与民争利。建设用地以划拨方式提供，享有减免政府性基金、税费优惠政策等公共资源，“肉烂也会在锅里”，并全部体现在公益方面。绝不会使公共资源成为个别人“发财的阶梯”。公租房租金主要兑抵贷款利息、房屋维修管理费用和空置损耗，原则上不超过同品质商品房市场租金的60%。为实现公租房公营，重庆专门组建了公租房管理局，履行房源储备、审核配租和监督管理等职责，确保公租房申请、配租阳光操作。这就避免了纯市场化的逐利行为，并在政府与市场间找到了结合点。
    其二，构建政府先导、社会补充的投融资格局。在投融资领域，政府投入往往具有先导性，对各种社会资本形成引导和激励效应。重庆三年建设4000万平方米公租房，除了已由政府原储备的土地划拨之外，约需1100多亿元现金投入。其中，由政府先期投入300多亿资本金，包括中央专项、本级财政支出、土地划拨、税费减免等。在此基础上，我们拓展融资渠道，一是通过公积金和商业银行贷款300多亿元，二是向社保基金、保险资金、央企等非银行机构融资400多亿元，实现了公租房建设资金的大帐平衡。目前，中央补助和市级财政已先期投入230多亿元，撬动了社会投入250多亿元，有力保障了开工项目的资金需求。今明两年开工项目所需的600多亿元，也已基本筹措到位，并没有出现人们所担心的资金“断链”问题。目前，全市已开建公租房2650万平方米，有5.5万户家庭通过三次摇号获得配租。今年将有1000万平方米陆续投入配租。
    其三，建立租售并举、动态平衡的偿债模式。承债能力及债务偿还的时限、方式等，直接关系到融资收益和资金安全。在重庆，除政府投入的300多亿元外，社会融资的800多亿元，主要通过三个渠道逐步偿还：一是按10%的比例配建商业设施，以市场价出售，可回笼资金400多亿元;二是承租5年后，出售约三分之一有限产权的公租房，可回收资金400多亿元;三是每年收取的租金，扣除维护和管理费用后仍有盈余，可用于平衡贷款利息。这样，公租房就可以实现整个资金体系的动态平衡。今年8月，通过对2344户公租房家庭入户调查，有意愿购买有限产权公租房的占65.1%，有76.55%的承租户愿意在本社区经营商业，远高于预想比例。可见，出售1/3的公租房有限产权和10%的商业配套，符合大多数承租户愿望，有良好市场前景，完全可以实现预期的资金回笼。
    其四，形成公租房体内循环的有效机制。在建设和运营环节保持一定形式的封闭性，可以有效避免利益输送，也有利于承贷主体责任明确。开建以来，重庆公租房坚持“封闭运转”，努力实现在保障房体系内的良性循环：一是由政府专门组建的公租房建设企业作为承建主体并拥有产权，有效控制开发建设成本。建成后，由公租房管理局专司管理、配租和服务。二是凡购买公租房有限产权者，不得将公租房进入商品房市场交易，只能以购房价加同期银行利息由公租房管理局回购，再作为公租房流转使用，防止了灰色交易和无底洞建造的两个“黑洞”。三是对不再符合租住条件的承租人，启动必要的退出程序，由公租房管理局收回，再转租给其他符合条件的对象，避免了资源沉淀和低效率。
    总之，资产封闭运转重在体现保障属性，资金开放筹措重在确保建设所需。两者对立统一，是公租房投融资的要义所在。在两者之间寻求平衡，各自独立又相互支撑，就能实现阳光建设与市场化运营的有机统一，公租房的资金平衡就有制度保障。
    实践充分证明，只要真正按照科学发展观要求，坚持以人为本，主动担当，积极作为，公租房建设资金不仅可以“不差钱”，还可以实现良性循环，形成持续保障。公租房作为一笔优质国有资产，在改善民生、促进发展中完全能够发挥更积极有效的作用。
    (作者：黄奇帆 重庆市委副书记、市人民政府市长)