贾康：“十二五”税改助推战略转型

    近期，地方政府自行发债试点，上海试行增值税“扩围”，小微企业借款合同免征印花税，增值税和营业税起征点提高……一系列财税政策频繁发力，短期目的是应对当前中小企业经营困境；长期来看，趋势性的制度变革或许已经拉开帷幕。中国正处于战略机遇期，财税改革需要着眼全局，立足长远。　
    “十二五”期间税制改革应坚持四大取向，即：税制改革需要与通盘配套改革形成紧密互动关系；税制改革需要与加快转变发展方式密切结合；税制改革要与优化分配格局、调整分配关系配套；税制改革要与走创新型国家道路、“科技是第一生产力”、“科技兴国”的取向相呼应
    这四大取向，落实在税制优化上，可以总结为结构性减税、特定税负有减有增、结构性增税三个基本概念。增值税的扩围，对小企业的扶持，对科技创新的支持，就是有区别对待的、结构性的减税；个人所得税是最典型的特定税负有增有减；资源税、房地产税是结构性增税，在操作中还需做好其他配套
    “十二五”期间中国地方税体系要抓住机遇、尽快打造。需要抓住两大支柱建设：一个是在不动产保有环节征收的、被称之为房产税的不动产税或房地产税；另一个就是启动资源税改革。
    财政部财政科学研究所所长 贾康
    中国正处于战略机遇期和“十二五”规划期，在战略机遇期，税制建设和改革应如何进行？笔者认为，“十二五”期间税制改革应坚持四大取向，即：税制改革需要与通盘配套改革形成紧密互动关系；税制改革需要与加快转变发展方式密切结合；税制改革要与优化分配格局、调整分配关系配套；税制改革要与走创新型国家道路、“科技是第一生产力”、“科技兴国”的取向相呼应。这四大取向，落实在税制优化上，可以总结为结构性减税、特定税负有减有增、结构性增税三个基本概念。
    从税制改革四大取向来看，第一，税制改革需要与通盘配套改革形成紧密互动关系。
    “十二五”期间，必须解决1994年之后虽然分税制框架得以延续，但是共享税越搞越多、同时省以下分税制不能得以实质性贯彻的问题。实际上，分税制框架的“病理分析”并不复杂，因为层级过多，二十几个税种在从中央到地方的五层级间怎么分都不成，五级分税道路“此路不通”。因此要改革分税制，必须下决心使财政层级扁平化，如果能将财政扁平化到三个层级，那么省以下分税制问题就从无解变成可解。
    实施扁平化的具体切入点，已经非常明确：一个是省直管县，一个是以“乡财县管”等切入的乡镇综合改革。在这个前景下，“十二五”期间中国地方税体系要抓住机遇、尽快打造。简单地说，需要抓住两大支柱建设：一个就是上海、重庆已经先行先试、在不动产保有环节征收的、被称之为房产税的不动产税或房地产税；另一个就是启动资源税改革。资源税可以成为地方税中一个大宗、稳定、有支撑力的税源，尤其对西部省区而言。2011年下半年，资源税改革的区域覆盖面已扩大到全国，一年可使地方财政增收约600亿元，将来再扩大品种覆盖面，资源税对地方财政的支撑力会更明显。“十二五”期间地方税体系两大支柱财源建设将初具轮廓，这将形成一个前所未有的制度支撑框架，并进而实质性支持配套改革。
    第二，税制改革需要与加快转变发展方式这一“十二五”主线密切结合。如增值税扩围，增值税对于营业税的置换和替代，可以减少或基本消除第三产业原来存在的营业税重复征收，从而鼓励市场主体进行专业化细分，促使第三产业升级换代。增值税扩围的效应也是全局性的。发展服务业提振消费直接关系到扩大内需，关系到减少外贸依赖和改善民生，是“十二五”期间的体现“加快发展方式转变”要求的重要税改事项之一。不久前，媒体报道了增值税“扩围”改革明年在上海先行先试的消息，其正面效应和扩大改革覆盖面的前景值得期待。
    此外，环境税显然与加快发展方式转变直接相关。我们的基本建议是，在“十二五”期间，应该积极推动环境税制的通盘配套方案基本成形。要在积极考虑现有税种“绿化”的同时，推出碳税这样的独立税种。当然，税种设计上需从低起点开始，让企业有个适应过程。此外，在碳税推出的时候，应该争取“双重红利”：一方面，把某些企业造成社会成本的“负外部性”内部化。通过税负的提高，逼着企业升级换代，这将产生全社会低碳环保正面效应红利。另一方面，因为多增加了一块税收，政府可以在宏观税负不变情况下，适当降低企业所得税水平，进行普遍减税。这将有利于鼓励企业更好地发挥市场主体作用。
    发展方式的转变还要涉及其他方面。如在税收优惠方面，要更多地为小微企业、草根创业者提供良好的税收环境。不久前，有关部门先后推出对小型企业继续实行所得税减半征收，小微企业贷款合同免征印花税，小微企业增值税、营业税“起征点”提高等减税措施，这些举措也是转变发展方式的配套措施。
    第三，税改要与优化分配格局、调整分配关系配套。“十二五”期间，个人所得税、房地产税都显然具有这方面的调控责任。个人所得税在提高所谓起征点的同时，已对整体税率设计进行优化，在级次、级距上的变化，已经表明了低端降低税负、高端适当增加税负的政策意图。这也是个人所得税若干改革步骤里的重要一步，为今后个人所得税改革走向分类和综合相结合进行了必要铺垫。今后相关设计里还可进一步探讨如何培育中等收入阶层。毕竟我国个人所得税今后还要经历一个动态优化过程，很可能在“十二五”期间需对个人所得税再推出进一步动态优化的新方案，加入“综合”机制和家庭赡养系数等区别机制。
    房地产税也需要渐进优化。如果我们能够通过试点建造起相对清晰、粗线条的框架，那么我们就能够期待进一步扩大这个税种的覆盖面，并形成相对稳定的一套规则。这与优化分配格局、调整分配关系密切相关。
    第四，“十二五”期间的税改要与走创新型国家道路、“科技是第一生产力”、“科技兴国”的取向相呼应。在这方面，税收优惠和激励也不可缺少。对于一些企业的研发活动，我们现在已经有较为明确的所得税优惠处理规定。还有什么在以后能够发挥作用的机制需要构建？某些战略性新兴产业，可能还需要具体设计操作方案。要走创新型国家之路，要抓住中央已经明确的七大战略性新兴产业，使中国总体的发展质量往上走，但是财税的具体支持不能只停留在大而化之的框架和概念导向上，一定要往下落实到最后可实施的细则和方案上。
    “十二五”期间，税制改革至少应具有上述四大取向，落实在税制优化本身的表现上，可以总结成为三个概念：第一是结构性减税。增值税的扩围，对小企业的扶持，对科技创新的支持，主要就是有区别对待的、结构性的减税。第二可称为特定税负有减有增。个人所得税是最典型的，不能笼统地说是减税还是增税，它是低端要减税、高端要增税的组合。第三可称为结构性增税。像资源税、房地产税看起来就是在原有的税负基础上有所提升，当然它也是结构性、针对性的。这种结构性增税在操作中还需做好其他配套。