姚轩鸽：“有限税收”的制度期待

    在一次人道主义学术研讨会上，有位专家对幸福给了一个“财富有限占有的”界定，笔者由此联想到国家有限征税的问题，遂有了本文的构思与思考。“有限税收”，无疑是一个十分重要的税收治理理论与实践课题，它直接关涉一种税制的优劣，以及全社会和每个纳税人利益总量的增减，关系着税收终极目的的实现与否。问题是，何谓“有限税收”？其内涵和本质是什么？“有限税收”就是最好的税收吗？以及如何实现“有限税收”？
    何谓“有限税收”
    “有限税收”无疑是相对于“无限税收”而言的。
    就数量而言，“无限税收”意味着，国家可以无限度地征税，理论上，直到把全体民众的全部财富都以税收的名义收归自己所有。就每个纳税者而言，就是把自己所有的财富都让渡奉献给国家。
    就质量而言，“无限税收”意味着，国家可以横征暴敛，可以对每一个民众财富的征收不仅可以是强制粗暴的，不受任何约束的，而且可以是不讲理的，无须尊重每个纳税者的税收意志的征收，也就是可以任意剥夺纳税人的权利，包括天赋的税收权利。
    与此相反，“有限税收”则意味着，一方面，国家对每个纳税者财富的征收是有一定的数量规范或比例约束的，至少不是全部征收和占有每个纳税者的财富。另一方面，国家对每一个民众财富的征收虽然也是强制性的，但这种强制却是经过每个纳税人同意的。事实上，这种强制是任何一个优良税收治理体系所必须的，同时也是受约束的，讲理的，是尊重每个纳税人税收意志的。仅仅具有强制性的力量不叫征税权，交征税强力。
    其实，“有限税收”也是一种现实的税制运行状态，并会呈现为多种多样的形态。事实上，任何税制都不可能不受一点约束和限制，只是这种限制和约束，有些是人为的，有些是客观条件所为。就数量而言，一方面，绝大多数国家名义上欲征的税收与实际征得的税收之间，都存在一定差距，不可能完全吻合。而且，欲征的税收数额，往往会大于实际征得的税收数额。另一方面，纳税者已交的税收，与其应交的税收相比，大多存在一定的差距，而已交的税收，往往小于应交的税收。这一差距说明，“有限税收”是一种现实的税制运行状态。如果仅就“有限性”而言，也不存在“无限税收”，“有限税收”与“无限税收”，只是相对而言。不过，这仅仅是“有限税收”的表层含义而已。
    “有限税收”的深层含义在于，国家征税的权力是受一定的有效制度制约、束缚、监督的。换句话说，国家在征多少税，征什么税，在何处合适征税，在哪个环节征税，以什么税率征税等等重大问题上的决策，都是受制约的，不是一个或几个人可以随心所欲的、主观任意决定的。或者说，这些问题的最终决定权是掌握在一个人、几个人、少数人的手里，还是掌握在多数人、全体人的手里？
    这样，一个税制的有限程度也就依次为：一个人掌握和决定，反映和体现的是一个人的税收意志，其有限性无疑最小；几个人掌握和决定，反映和体现的是几个人的税收意志，其有限性次之；少数人掌握和决定，反映和体现的是少数人的税收意志，其有限性再次之。而多数人掌握和决定，反映和体现的是多数人的税收意志，其有限性较大；全体人掌握和决定，反映和体现的是全体人的税收意志，其有限性最大。由此可见，“有限税收”的“有限性”问题，也就转化为税权的民意基础广狭问题，也就是税制的政体基础问题。
    一个人掌握并决定的税权，反映和体现的是一个人的税收意志，其政体基础是君主专制政体；几个人掌握并决定的税权，反映和体现的是几个人的税收意志，其政体基础是寡头政体；而多数人掌握并决定的税权，反映和体现的是多数人的税收意志，其政体基础是共和政体；全体人掌握并决定的税权，反映和体现的是全体人的税收意志，其政体基础就是民主宪政政体。
    这样，现实存在的税制，就其民意基础而言，都是一种“有限税收”，区别仅在于，有限性程度的差异。君主政体下的税收有限性最小，反映的仅仅是君主一个人的税收意志。因此，最易横征暴敛，接近“无限税收”，从而最大限度地背离税收增进全社会和每个人利益总量的终极目的；寡头政体下的税收有限性较小，反映的仅是少数人的税收意志，比较容易背离税收增进全社会和每个人利益总量的终极目的；共和政体下的税收有限性较大，较易反映大多数民众的税收意志，比较容易增进全社会和每个人的利益总量；民主宪政政体下的税收有限性最大，因此最能反映所有民众的税收意志，最易增进全社会和每个人的利益总量。也因此，君主政体下的税制极恶，有限性最小，寡头政体下的税制次恶，有限性较小，共和政体下的税制次优，有限性较大，民主宪政政体下的税制最优，有限性最大。
    同样，就税制是征纳税人之间的一种权利与义务规范而言，税权的民意基础大小也决定着征纳税人之间权利与义务规范的优劣。民意基础越大，表明这种税制反映和体现的纳税人的税收意志越大，就越有助于实现税收终极目的，越容易增进全社会和每个人的利益总量；相反，民意基础越小，表明这种税制反映和体现的纳税人的税收意志越少，就越容易远离税收终极目的，减少全社会和每个人的利益总量。
    “有限税收”是最适的税收
    就税收治理结果而言，“有限税收”是税收治理的一种现实状态。笼统而言，“有限税收”就是最适的税收。但精确地说，“有限税收”要成为最适或者最好的税收，民意基础是根本。民意基础越大，“有限税收”的“有限性”就越充分，越容易增进全社会和每个人的利益总量；民意基础越小，“有限税收”的“有限性”就越少，越容易减少全社会和每个人的利益总量。
    就制约税收有限性的制度要素而言，民主宪政制可资借用的制度性资源无疑最丰富，不仅可以从税权授予的源头，通过民主制解决税权合法性的根本问题，汇聚最广泛的广大纳税人税收意志，而且可以通过民主制的周期性“知错改错”机制，避免“一错到底”的大悲剧的产生。同时，又能够通过宪政制的“限权”与“权利法案”的制度安排，规避和解决税权使用过程中可能产生的税权滥用问题，诸如“多数暴政”、大面积腐败等问题。而共和制的制度性资源次之，寡头制再次之，君主制最贫乏。
    事实上，“有限税收”的“有限性”是与公共理性紧密相连的。众所周知，税收是一种“必要的恶”。“必要的恶”意味着，就其税收过程而言是恶，就其结果而言是善。因为所有税收都是在减少纳税者可支配的财富数量。但是，假如每个人都不让渡一定财富的话，公共服务就无人提供，公共产品就不会有人生产，其结果，每个人的利益总量最终都不可能最大化。所以，以“小害”——交税，换取“大利”——公共产品和公共服务，“最大净余额”为正，是一种“理性的选择”。当然，这种选择权掌握在不同的人手中，实际效果是有区别的，甚至大相径庭。不仅仅表现在税收收入多少的数量差异，更表现在税收意志的广狭差异。
    对此现象，意大利学者拉弗，曾经通过拉弗曲线定律给予了经典的解释。但拉弗仅是从数量关系切入，探讨税率高低与税收收入之间的相关性规律，并未涉及税制的根本问题，也就是自由与税收收入之间的关系。试想，如果一种税制的税率是经过全体纳税人的同意的，大家都愿意以一个比较高的税率交纳税收，并且自觉遵从税法，这种税制征收的税款肯定很多。相反，如果一种税制的税率未经全体纳税人同意，税率仅仅是由君主一个人或几个寡头根据自己的税收意志决定的，相信愿意以这个比较高的税率交纳税收，并自觉遵从税法的人不会很多。而且，这种税制实际能征收到多少税款也不会太多。就是说，在政体背景既定的前提下，拉弗曲线定律或许也适用，并呈现基本相似的规律性。但是，如果政体背景变了，税制的优劣性可能发生根本性的转变，其功能和作用也会产生不同的结果。
    “有限税收”既是一种现实的税收形态，也是最适最好税收的必要属性。没有“有限性”的差异，也就不会有税制优劣的差异。优良税制面临的最大敌人就是“无限性”，也就是“税权”的无限性，不受监督性与束缚性。税权的这种“无限性”，一方面表现为税权授予民意基础的狭窄，另一方面表现为税权使用过程中的随意性与主观性。没有“税权”民主授予的制度保障，也就不会有“税权”合法性问题的彻底解决，也就不可能给“税权”套上结实的缰绳，让它按照全体纳税人的税收意志去行使。同样，如果没有“税权”使用过程中监督机制的有效保障，“税权”随时都可能被滥用，导致大面积的腐败，背离税收治理的终极目的，减少全社会和每个纳税人的利益总量。
    “有限税收”的实现
    “有限税收”的实现，根本说来，取决于税制政体基础的实质性改变。
    因此，要实现“有限税收”的目标，就要优化“有限税收”的目标。前已说过，税制的政体基础不同，“有限税收”的具体目标也就有差异。就正处于君主政体下的税制而言，实现“有限税收”的具体目标可依次为寡头型“有限税收”、共和制“有限税收”、民主宪政制“有限税收”；就正处于寡头型政体下的税制而言，实现“有限税收”的具体目标可依次为共和制“有限税收”、民主宪政制“有限税收”； 就正处于共和政体下的税制而言，实现“有限税收”的具体目标则为民主宪政制“有限税收”。质言之，每一个国家，要建立最适“有限税收”制度，必须首先弄清楚，本国本地区目前正处于哪个“有限税收”阶段。只有在搞清楚这个问题的前提下，才能确立新的“有限税收”优化目标。
    毋庸讳言，中国税制目前或许正处于寡头型政体下的“有限税收”阶段，也就是政府主导的“官员”决定型“有限税收”阶段。因此，其实现目标可依次确定为建立共和制“有限税收”制度和民主宪政制“有限税收”制度。这就是中国税制改革面临的最大障碍，也就是中国税制改革应该确立的实际主攻目标，是中国税制改革最大的制度性期待，也就是构建中国“有限税收”制度，最大限度增进全社会和每个人利益总量的制度性期待。
    要建立共和制“有限税收”制度和民主宪政制“有限税收”制度，根本说来，有待政治体制改革的启动和完成。或者说，没有政治体制改革的启动和完成，构建“有限税收”制度，只能在一些枝节性问题上修修补补，在“税权”具体使用过程中加强监督，但绝不可能实现实质性的突破和根本性的“有限”。“有限税收”的“人本性”制度保障机制一日不建立，“有限税收”的“有限性”就不可能名副其实，真正有助于税收终极目的实现的制度性动力也就不可能到位。
    当然，笔者强调“有限税收”的“有限性”，重在政治体制改革，并不是否认其它作为对“有限税收”的“有限性”，诸如社会舆论、媒体，以及制度内部对税收活动的监督、教育、修养功能。只是想提醒大家，政治体制改革是从根本上解决“有限税收”“有限性”的唯一途径和方法。相对而言，政治体制改革权重要大一些，而其它监督与作为，权重要小一些而已。
    当我们从“有限税收”角度探讨优良税制的构建问题时，反而觉得有删繁就简的快意，可以把握税制改革的核心问题和根本问题，可以避免被一些税制的枝节问题所干扰和误导。建立充满“有限性”的现代文明税收制度，是每一个国家和民族的梦想，但就中国而言，面临的困难和障碍可能更大，未来的路可能更曲折和坎坷。然而，世界潮流浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡，重构未来中国“有限税收”的文明格局，当是我们每一代人的责任和使命，谁也无法推辞和逃避。
    这就是我们对中国“有限税收”格局建构的制度性期待。
    2011/6/6