陈小洪：中国对外资并购进行安全审查意味什么？

    2011年2月14日媒体公布了国务院办公厅2月3日出台的有关外资并购中国企业安全审查管理的通知。为什么要出这个通知？是中国不允许、不欢迎外资并购中国企业？很多外国公司、中国地方政府负责外资招商的官员、与进行并购的外商有交易的中国企业，甚至连关心中国对外开放的中国国民都关心这个问题。
    对外资并购进行安全审查和管理，是为了更好地解决存在的问题，推进、完善对外开放。对外开放，包括允许、鼓励外国公司到中国投资，是中国经济发展和改革的基本战略，亦是30多年来中国经济成功发展的重要原因。外国公司到中国的投资有建新企业、新工厂的绿地投资和并购投资几种基本方式。任何事都有两面性。并购投资，由于至少开始的投资带来的是所有权的转移，而不是直接投资那样直接增加投资对象国的资本和生产能力，因而更成了一个有争议的问题。联合国贸发会议一项著名研究比较了绿地投资和并购投资，指出并购投资更容易在垄断、抑制当地企业、安全乃至政治上出问题，因此受批评较多。要使并购有更积极的效果，一是要有更长期的安排，初期并购若能带来长期的投入和技术支持，并购的贡献不会比绿地投资差；二是东道国可以通过法律、政策安排引导、控制外资的并购，发挥其长处，减少其负作用。中国对外资并购进行安全管理，不仅是因为并购比绿地投资可能带来更多的问题，更主要的是中国经济日益开放，但一直没有明确的法制化安全管理的政策法规，因此中国加入WTO后某些外资并购带来了中国重要行业的优秀企业因为一时困难被外资并购的问题。对有关问题的讨论，提出了必须进行安全管理的问题。因为外资并购作为全球化资源配置的手段，已经成为跨国直接投资的主要方式。在发达国家，约80%～90%的外商投资为并购投资；在发展中国家，约20%～30%的外商投资为并购投资。随着中国经济的发展和日益开放，相信外商并购投资将成为日益重要的外商投资方式。针对存在的问题，更展望来来的趋势，健全外资管理政策，包括安全管理政策，将会为未来更大的开放创造有利的条件。
    对外资并购进行安全管理是发达国家，特别是美日欧大国都有的政策和做法。总地看主要发达国家对外投资并购的安全管理包括几个方面：基于反垄断政策的管理、基于国家安全的管理、基于行业规制和发展政策的管理。对并购进行有关国家安全的管理，主要发达国家的有关政策和管理是比较全面的，其特点是，重视安全管理与市场规则的平衡和协调；有较完备的法律和管理体系；安全管理的对象范围基本清楚，又有一定弹性，以利于处理不太确定的问题；控制手段灵活，对外资的并购如果认为有问题，不一定禁止，有时是要求调整并购的对象范围和有关的协议条款；政府的外资并购管理，与民间机构、行业团体、媒体的活动相互配合；总地看美日欧的安全管理政策及有关体系，与国家战略是配合的，有关方面的运作比较协调，能够在开放的条件下保护本国的安全利益。
    中国政府在2006年以后已通过有关法规明确，对外资并购的安全影响问题要进行审查管理。但具体的管理办法一直没有出台。这次公布通知，补了管理办法的缺口。将公布的办法，与国外的，如美国、澳大利亚的有关法规进行比较，可以认为，从安全管理范围、对象、管理机构和程序等方面看，中国设计的管理办法，借鉴了国外的经验，管理办法透明、可操作性较强，有利于中国依法进行外资并购的安全管理，又有利于外资了解有关办法，更好地进行有关在中国并购投资的决策。
    明确对并购要进行安全管理可能有利于战略联盟型并购的推进。出台通知后对外商在华投资和并购会有什么样的影响？这大概需要实践的回答。但个人认为在多数场合这不会限制外商在华投资和并购。因为进行安全审查，不是限制外资投资和并购。国际经验表明只要中国经济发展前景好，投资环境不断改善，明确安全管理办法使本来就客观存在的管理规范化、透明化了，降低了政策的不确定性，会有利于外商投资。美国对外资的安全管理最严格、最系统，甚至按笔者的看法都有些过份，但美国仍然是世界上最大的外商投资对象国或东道国。笔者曾询问一些外国投资机构，它们的基本回答是主要看在中国的投资效益，而不是有无安全管理。笔者认为一个可能的趋势是，如果并购会直接影响国家产业竞争力，政府可能会有适当的管理，这样更多的并购可能会是企业联盟型的，而不是单方控制型的。并购即合并和收购股份、收购资产，是个中性概念，合并和收购股份，可能导致单方控制，亦可能是二者以资本结合为基础的战略联盟。国际上一个有名的案例，是雷诺先收购日产部分股份，再进行换股，最后形成双赢的雷诺日产联盟。