张曙光：保障房或推高中国地方债

    （编者按：中国地方政府债务问题近来引起国内外广泛关注。中国社会科学院经济研究所研究员、天则经济研究所学术委员会主席张曙光7月19日在天则经济研究所主办的一场宏观经济形势报告会上谈及此问题，并回答了包括FT中文网在内的媒体的提问。我们特将张曙光其发言及问答中涉及地方政府债务的部分整理成文，以飨读者。整理者 FT中文网编辑 刘波）
    6月27日，国家审计署发布《全国地方政府性债务审计结果》。该报告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，占GDP的27%。其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。至此，中国地方政府债务第一次有了权威的官方数字。
    这一权威数字既有可信之处，又有可质疑之处。据审计署官员介绍，今年上半年，审计署派出4.13万名审计人员，历时三个月，对187.36万笔地方政府性债务逐笔、逐项进行了审计，工作深入细致，因而结果是可信的。
    但是，人民银行发布的《2010年中国区域金融运行报告》称，地方融资平台贷款近14.4万亿元。银监会公布的数据是，截至2010年11月，全国地方融资平台贷款约9.1万亿元。国外一些机构（如穆迪评级机构）估计的数字更高。
    上述不同统计有概念上的差异。国家审计署审计的范围包括地方融资平台债务和地方政府债券，涵盖面大于央行和银监会。但审计署审计的地方融资平台为6576个，比央行统计的数字少了3000个。根据审计署的报告，在10.7万亿元地方政府债务中，有8.5万亿元为银行贷款。如果把审计署未审计的地方融资平台包括在内，并按审计署已审计单位的平均数计算，那么，地方债务有可能接近15.6万亿元，其中银行贷款为12.37万亿元。前者超过了央行报告中所述的数字，后者接近穆迪公司的估计，即审计署的审计低估了3.5万亿元银行贷款。
    如果将10.7万亿元的地方政府性债务，加上近三年中央政府代地方政府发行的6000亿元债券、公共部门债务余额，以及公共部门的隐形负债，中国公共部门债务余额占GDP的比重约为50%左右，在60%的预警线之下。从总量上看，风险似乎可控，但从结构上看，风险依然不小。
    大公国际近期认为，中国地方政府债务没有太大的风险，但我认为是有风险的。主要体现为，第一，真实的债务数额到底有多少，我们心里“没底”。我们没有数据，只能按照审计署提供的数据来计算。如前所述，审计署审计的地方融资平台比央行少3000家，少了近三分之一。从这个角度来看的话，我觉得近15.6万亿元的数字也是有根据的。
    第二，中国地方债务下一步还会增加，原因就在于6月底发改委发布通知，允许地方政府通过发债来建保障房。我估计，下一步，地方政府以修建保障房的名义借债会成为一股风潮，类似的事情过去是出现过的。这个问题在下文中将详述。
    第三，一些人认为地方政府债务风险不大的一个理由是，中国地方财政收入增长地很快。但是，据统计，2010年底，已有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率超过100%，即其综合财力小于当期债务，处于破产境地。由于偿债能力不足，一些地方政府开始借新还旧，甚至出现了逾期债务。这样的问题，就不是靠财政收入增长所能解决的问题了。
    而且，据审计署表示：“部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大，至2010年底，地方负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。”在当前的宏观调控政策下，今年地方政府的土地出让收入不会像去年那么好。据统计，今年前五个月卖地收入下降了11%。如果土地财政持续恶化，地方政府有可能出现债务危机。
    根据此次审计结果，审计署提出三项建议，一是要按照“谁举债，谁负责”的原则，区别不同情况，积极稳妥地处理存量债务；二是要继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为；三是要建立规范的举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。这三条建议的确很好，但政府能否采纳和做到，则是问题。
    单就最后一点来讲，就涉及举债主体、举债方式、债信评级、抵押担保、风险预警、还款安排、违约责任等。据披露，2010年底，在31个省级政府中，7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。可见，我们的举债机制很不完善。
    但现在，政府却不是在完善举债机制上下功夫，而是在“开口子”上用力。如前所述，就在清理地方融资平台、抑制地方债务膨胀的同时，发改委在6月底发布通知，允许地方政府通过发债、借贷解决保障房建设的融资问题。
    不错，保障房建设是一大民生工程，其资金缺口的确很大。但问题在于如何来解决这个问题。保障房是需要地方政府花钱的，而发展房地产，地方政府是赚钱的，有这个矛盾在，就使地方政府不愿投资建保障房，但中央政府又下令地方政府这么做，地方政府不想掏钱，所以就要想办法筹钱，所以发改委就给开了这么个“口子”。这实质上是地方通过发债，来要求中央在保障房上掏钱。
    但如何能保证这些资金用于保障房建设？如果地方政府不将其不用于保障房建设，中央政府怎么办？这些安排都没有。连这些安排都没有，就轻易“放口子”，我觉得这个事情太危险了。
    保障房的问题我过去讲过，其实用不着花那么多钱，不需要每年建1000万套，只需要政策上做出调整，承认“城中村”和小产权房的合法性，就可以缓解住房问题。但由于政府被强势群体绑架，不愿这么做，所以这个问题也解决不了。政府一方面不承认市场供给廉租房的合法性，各地要改造“城中村”、取缔小产权房，另一方面又宣布要在未来五年里盖3600万套保障房，这本身就是悖谬的。允许地方政府举债搞保障房建设，反而更让地方债务膨胀有了名正言顺的理由。
    最终的问题是责任机制问题。就算地方政府有很多的财政收入，有很多的土地出让金，接下来的问题是，地方政府愿不愿意还债？没有约束，没有担保，地方政府为什么要还钱？花别人的钱，办自己的事情，地方政府会很高兴。它们不还钱，而是把钱拿去投资，这对它们来说，也是一种理性经济行为。
    过去我常说，哪个地方政府要发债，可以，先把那里的“五套班子”的个人财产抵押出去。你看能不能控制住地方债务泛滥问题？一旦事关个人财产和“乌纱帽”，我想马上就可以控制住。所以关键还是责任机制的缺乏。有了责任机制，才能让地方政府的发债变得理性起来。
    如果不解决一系列制度性问题，一味“开口子”，只会导致地方政府债务更加泛滥。综上所述，对于地方政府的债务问题，我们一定不要掉以轻心。