张曙光：从利改税到收租交利――对国有企业改革及上交利润的评论

    30 年来，中国国有企业的改革走过了一条漫长曲折的道路，既有成功，也有失败，目前仍在继续。国发（2007）26号文件《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》的发布、以及财政部和国资委据以制定《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》的出台，就是最新的改革举措。然而，如何看待和总结国企改革的经验教训，如何看待目前的改革举措，人们的看法并不一致，甚至存在着完全相反的观点，有过多次激烈的交锋和辩论。本文的提出既是以往讨论的结果，也可能引发一场新的辩论。
    一．回 顾
    大家知道，国有企业改革是从放权让利开始的，最早是1979年四川重庆钢铁公司等6家企业进行扩权试点，接着国务院下达了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》等五个文件，1983－1986年实行了两步利改税；1984年是重要的一年，继国务院发布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，中共中央通过了《关于经济体制改革的决议》，成为放权改革的纲领；1987年以后实行了企业经营承包制，1992年发布的《全民所有制企业转换经营机制条例》，赋予国有企业14项自主权。所有这些都是把放权让利作为国有企业改革的中心。然而，国有企业扩权的结果虽然增大了经营者和职工的利益激励，但却没有形成相应的责任约束，国有企业虽然参与了市场竞争，但并没有完全成为一个真正的市场主体。
    向企业放权是在国有制和计划经济的范围内进行的，中国改革的真正突破不是分权化，而是市场化，不是国家向（国有）企业放权和中央（政府）向地方（政府）放权，而是打破国有部门的垄断，放松对非国有部门的管制，在国有经济的旁边生长出一个日益强大的非国有经济。这才是市场化的实质。为什么1978年以前的放权改革没有导致计划经济的否定，只是计划权力集中在中央还是分散在基层（包括地方和企业）的差异，而1978年以后的改革却走向了市场经济。其关键也在这里。
    不仅如此，1978以来，正因为分权化和市场化是结合和互动的，分权化也就成为市场化的组成部分。比如，由于向国有企业放权让利，企业和职工参与了留成利润的分配和使用，开始有了一定的积累和储蓄，为投资办企业奠定了物质基础，很多国有企业把一部分留成利润、甚至一部分国有资产拿出来，投资创办非国有企业。同样，由于市场化改革和非国有企业的发展，向国有企业放权，国有企业就可以把计划外甚至一部分计划内的产品拿到市场上去，其分到的权力也就有了实际实施的条件。由于向地方分权，地方政府便利用手中权力，或者出售国有企业，如，诸城现象，或者提供担保，帮助乡镇企业和其他非国有企业取得银行贷款，或者支持私营企业突破进入壁垒，如，吉利集团进入汽车产业，等等。就此而论，分权化改革既为市场化改革创造了条件，也促进了市场化改革的发展。另一方面，由于融资体制管制，居民储蓄和非国有部门的一部分资源通过金融机构流入了国有部门，支持了国有经济的发展。而非国有企业与国有企业的竞争，也为国有企业的改革和转轨提供了条件和典范。由于政府官员直接掌控着行政和经济权力，或者侵犯一部分红帽子企业和私人企业的产权，将私人财产变成国有和集体财产，或者利用垄断权力，扭曲要素价格，侵犯农民利益，争夺投资资源，或者支持地方国有企业，争夺金融资源和融资权。这一切又会阻碍或者扭曲市场化，进而影响经济发展。因此，分权化是促进了市场化还是抑制了市场化，是有利于经济稳定，还是加剧是了经济波动，是一个需要具体分析的问题。
    从市场化的角度来看国有企业改革，真正的突破体现在两个方面。一是“抓大放小”和民营化。其原因在于，随着非国有企业的发展，对国有企业形成竞争态势，国有企业由于机制僵化，在市场竞争中败北，利润下降，亏损增加，国有资产出现了绝对贬值和相对贬值。不仅如此，相对于大型国企，小企业的竞争力更差，日子更难过，而绝大部分中小国有企业是地方企业，企业亏损增加了地方的财政负担。在“分灶吃饭” 和分税制的财政体制下，地方从自身利益着想，积极寻求突破。1994年各地开始“抓大放小”的改革，其中“放小”以山东诸城最为典型。1995年“抓大放小”正式成为中央政策，并作为国有经济重组的战略方针。抓大放小的结果是，一方面缩小了国有经济的范围，很多国有企业退出了竞争性领域，另一方面，把一大批中小企业由国有变成非国有企业，大大推进了市场化改革的进程。这个过程中也许有贱买贱卖和内幕交易的问题，但改革的方向和成绩是主要的。二是股份制改造。在中国改革中，理论上提出实行股份制的思想比较早，民营企业和外资企业的股份化形式也不少见，但国有企业的股份化改造则是90年代中期以后的事情，是在出卖小型国企的后期发展起来的，而《公司法》的通过实施使其有了正式的法律依据，并从一般制造业企业发展到服务业企业，再到金融保险等特殊企业。应当肯定，不是国有资本的互相参股，而是让一部分外资和民间资本参股国有企业，将国有独资企业逐步改造成一种公众公司，是大型国有企业改革的重要途径。虽然，迄今为止，这种改革并未完成，公司治理结构和政企不分之类的问题还没有解决，组织人事部门还掌握着公司高管的任免；改革中也可能发生了一些国有资产流失的问题。但是，据此认为国有企业改革搞糟了，抓大放小和股份化是化公为私的分肥方式，甚至是卖国主义，则是站不住脚的。试想想，如果没有这些改革，中国的市场能有现在的规模和程度吗，中国的经济能有今天的发展吗，中国人的生活能有今天的状况吗，中国今天能受世界关注吗？
    二．前 瞻
    现在，需要进一步讨论的问题是，国有企业改革除了产权重组和治理结构完善以外，还有一个重要问题，就是国家与国有企业的经济关系。这方面的改革同样是既有前进，也有问题，而现有的改革举措不仅不能解决继续改革的问题，反而存在着混淆和倒退的危险。
    国家与国有企业的经济关系是通过三个经济范畴体现出来的。这三个范畴是税收、利润和租金。税收是国家作为行政管理者提供服务的报酬，利润是资本所有者投资经营的所得，租金是资源的贡赋或者价格，三者之和构成了企业总收入扣除成本以后的毛收入。在国有企业产权改革的背后，实际上是围绕着处理这三者的关系展开的。因此，究竟国家和企业各得多少，如何分配，就成为问题的核心和焦点。这也贯穿在国有企业改革的始终，放权让利中的利润留成、利改税和分税制中的利税合一和暂免交利、正在开始实施的收取国有资本收益，都是这种改革的题中应有之义。
    在计划经济中，国家对企业实行统收统支的管理办法，利润全部上交，支出全额拨付，利润、税收和租金三个范畴是混在一起的。在放权让利的基础上，1983－1986年实施了两步利改税，1994年实行了分税制，暂免交利，名义看是利税合一，企业向国家交税，实际上把利润和税收两个范畴分开了。这主要体现在以下几个方面，一是明确了无论是国有企业还非国有企业，都必须向国家交纳营业税和所得税，从而结束了国有企业不纳税的历史；二是利税合一后的国有企业在交税的同时，国家不再向企业投资，企业的资金来源采取了“拨改贷”的方式，企业用利润还贷，视同国家投资，虽然在给不给贷款上，政府仍然起着决定的作用；三是分税制主要是解决中央和地方的利益关系，鉴于当时国有企业的实际困难，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确指出，“作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库”。由此可见，这不是取消利润范畴，规定国有企业只向作为行政管理者的政府纳税，不向它的所有者交利，而是暂免上交。因此，从利改税到分税制，是规范国家和国有企业分配关系的重要步骤。现在，财政部和国资委制定了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，要国有企业上交利润，决不意味着以前实行利改税和分税制的改革错了，现在又走回头路。
    然而，肯定国家分享国有企业收益符合国有企业改革的方向，也符合中国目前的实际，因为，近几年国有企业利润有了大幅度的增长，去年的增速甚至超过了30%，但决不意味我们就赞同上述的《暂行办法》。在经济理论上，上述办法不是明晰，而是混淆；在改革实践上，不是前进，而是倒退。
    为什么做出这样的结论呢？关键就在于《暂行办法》混淆了利润和租金，不仅没有进一步理清和规范国家与企业的关系，而且搞乱了已经规范了的国家与企业的利益关系。其理论依据有三，一是租金是资源要素价格，不是投资资本的收益，无论是国有企业还是非国有企业，只要使用国家的资源要素，都必须向国家交纳租金。二是租金，比如地租，有绝对地租和级差地租的区别，即使是非国有的土地，国家虽然不能参与绝对地租的分配，但可以参与级差地租的分享。这是由级差地租的来源决定的，国家参与土地增值收益分配的依据就在这里。三是国家收取租金的方式只能通过税收手段，不能采取上交利润方式。弄清了这几个要点，现行办法不是前进而是倒退就昭然若揭了。我们花了30年的时间，辛辛苦苦，反反复复，好不容易把利润和税收两个范畴从理论上和实践上分清了，《暂行办法》又把它们煮成了一锅粥。
    也许，《暂行办法》的制定者会辩解说，他们考虑了实际情况，把上交比率分为三档：资源型国企上交的比率为10%，一般竞争性国企上交5%，军工、转制科研院所国企暂缓三年上交或者免交。其实，这种说法是荒谬的。要知道，作为国有企业投资者或者所有者的国家与作为资源要素所有者和管理者的国家虽然是同一个国家，但在经济关系上却是不同的利益主体。作为国有资产所有者，国资委可以要国有企业上交利润，但无权收取国家的资源租金，因为国资委没有得到这样的授权。要知道，投资取利是资本所有者的行为，国有资本和私人资本没有任何不同，而收取资源租金是资源所有者的行为，既然在中国资源是国家的，收租就是国家行为，不能混同于资本所有者的投资取利行为。这不是中国特色，而是普遍原则，对于解决中国的问题有着很大的指导意义，不能随意改变和违背。承认和实施普遍原则是行动的基础，是行为者的责任和境界，只有这样，才能真正创造出中国特色。
    在中国，国有垄断企业的高额利润有两个来源，一是垄断高价造成的财富转移，即把一部分消费者剩余转变为生产者剩余，通常称之为垄断利润；二是来源于资源要素低价，国家把具有巨大经济价值的资源无偿或者低偿授予这些垄断国企，只收很少的象征性的资源税和资源使用费，例如，现在一吨石油7000多元，国家只收30多元的资源税费，这就大大低估了垄断者的成本，实际上是国家对垄断国企的利益输送，一般称之为垄断租金。因此，国有垄断企业的高额利润由两个部分构成：超额利润和垄断租金。在少数垄断国企的利润占据国有企业全部利润2/3以上份额的情况下，还有意无意地将利润和租金混在一起，用交利代替收租，以掩盖行政性垄断的实质，我们真不知道这样的做法到底想干什么？
    为了明辨是非，防止偏差，纠正错误，我们再一次特别强调，现在要解决的首要问题是国家收取资源租金的问题，国有企业上交利润是第二位的问题。这不仅是问题性质上的不同，而且有解决程序上的先后，即只有先解决了租金的收取问题，然后才能提出和解决利润的上交问题。否则，一个问题也解决不了。
    关于税收、利润和租金三个经济范畴的含义和区别，是经济学的常识。《暂行办法》的出台表明，我们的有些官员也许还要从经济学的ABC学起。
    2008－03－03，于北京方庄芳城园