张承惠：中国农业保险保费补贴试点的成效与不足

    摘要：中央财政推出农业保险保费补贴试点以来，农业保险业务迅速扩大。试点工作在许多方面都收到了明显成效。例如：分散农业生产的自然风险，保障农民生活，减轻政府救灾压力，提升农业防灾抗灾能力，提高数据统计、风险评价与分级、防疫检疫等基础工作的水平，改进农村金融服务等。但是试点过程中也暴露出一些不足之处，须要在下一步工作中加以改进。
    关键词：中国，农业保险，历程，现状，试点，作用，问题
    一、中国农业保险发展历程与现状
    我国农业保险业务恢复试办始于上世纪80年代初期。1989年以后，河南、河北、湖南、云南、吉林、新疆、河北、山东、上海等省市相继开展了以“政府组织推动、保险公司协办”为特点的农业保险试点。2004年，根据中央1号文件的精神，保监会在部分地区启动了农业保险试点工作。2007年中央财政启动对部分种植业和养殖业保险产品提供保费补贴的试点后，我国农业保险的发展进一步提速。当年国家财政投入10亿元在四川、湖南、江苏、新疆、内蒙、山东6个省份开展试点，投入11.5亿元发展能繁母猪保险；2008年试点省份增加为13个财政投入增加到60.5亿元；2009年试点省份进一步扩大为19个中央财政投入加大到90亿元。据有关部门统计2007-2009年我国农业保险保费收入分别达到51.84亿元、110.7亿元和133.8亿元；支付赔款分别为32.83亿元、69.09亿元和101.89亿元。2007-2009年，种植业保险承保面积从2.31亿亩增加到9.48亿亩；林木从0.28亿亩增加到2.86亿亩，牲畜从3.82亿头（羽、只）增加到6.79亿头（羽、只）；保险金额从1126亿元增加到3812亿元。2009年，保险覆盖的农户数超过1.3亿人次，受益农户达到2185.94万户（次）。
    二、农业保险试点在实践中发挥的作用
    第一，分散了农业生产的自然风险，有利于促进农业生产保证粮食安全。
    第二，保障农民生活，减轻了政府的救灾压力。试点之前，农业自然灾害损失主要是通过财政拨款对灾民进行救济。由于财力有限，这种救灾活动往往只能解决受灾农民短期的生活困难。建立农业保险制度以后，通过保险公司的理赔有效减轻了政府的资金压力。2008年，农业保险向1400万户农户支付赔款70亿元。2009年，农业保险向近2200万农户支付赔偿100亿元。
    第三，提升了农业防灾抗灾的能力。
    第四，提升了农业数据统计、风险评价与分级、防疫检疫等基础工作的水平。
    第五，推动金融创新，改进农村金融服务。
    三、试点中遇到的问题和发展障碍
    （一）缺乏法律保障和规范
    在我们调研所到之处，从省级政府到县市区政府，都不约而同地将法律缺失作为阻碍农业保险发展的首要因索。目前我国《保险法》、《渔业法》、《林业法》等相关法律，均没有对农业保险加以定位。《农业法》只是原则性地提到：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务”。推行农业保险所依据的，在中央政府层面，只有国务院《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，以及财政部《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》、《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》和保监会发布的一些指导意见；在地方政府层面，主要是省、市、县级政府发布的规范性、执行性的文件。总的来看，这些相关规定层级偏低，系统性、权威性不强，协调力和稳定性不够。目前，法律以及实施细则的缺失已经造成农业保险业务经营和监督管理方面的诸多困难，成为当前发展农业保险的主要障碍之一。在农业保险蓬勃发展的今天，迫切须要通过制度化建设，对一些关键问题予以明确，进一步统一思想，明确发展的方向。
    （二）缺乏分散巨灾风险的有效机制
    几年的试点实践表明，随着农业保险业务量和覆盖面的不断扩大，巨灾风险问题的解决已迫在眉睫。如果不在国家层面整体考虑巨灾问题，下一次巨灾到来时，保险公司就可能面临灭顶之灾。农业保险与一般财险保险和人身保险不同，其主要风险是不可控的自然因素。自然灾害、疫病风险都具有不可预测性和影响的广泛性，一旦灾害发生，往往大面积成灾，使得风险难以在空间有效分散。从国际经验看，农业巨灾风险机制是农业保险制度可持续的基本保障，各国在设计农业保险制度时都会对此做出安排。
    目前我国农业保险试点地区解决巨灾风险的做法，主要有四种方式：一是省级政府在设计实施方案时对保险公司承担的风险责任制定一个封顶上限，对超过该限度的风险，由地方政府负担或与保险公司分担。这是多数试点地区采取的方式。二是当保险公司无力承担超赔风险时，采取削减保额的方式，按比例降低赔付。三是政府为保险公司购买再保险提供帮助（如北京市和浙江）。四是根据财政部文件，从当年保费收入中提巨灾风险准备金（不超过25%），积存以备巨灾时使用。实践表明，这四种方式都存在问题。
    第一，设计上限模式的问题在于出于对财政风险的考虑，很多地区都在制度设计时使保险公司承担了过重的超赔责任（例如规定保险公司责任为保险保费2-3倍封顶，超出部分由政府分担，而发生2倍或者3倍以上超赔责任的概率并不高。在综合赔付率最常见的80%-160%的范围内，政府分担责任则较奶，使得政府的风险责任分担成为一种名义上的承诺。即便是对保险公司实行100%赔付封顶，也仍然存在问题。出险后，如果地方政府因财力或其他原因不能及时弥补保险公司支付额与承诺保险金额之间的差额，就会破坏政府和保险公司的信用，使农民对农业保险失去信心。
    第二，削减保额的做法只能在互助组织中运用，且具有与第一种方式同样的副作用。
    第三，地方政府在建立农业再保险机制方面作为有限。除了少数经济发达、财力雄厚的省、市以外，绝大多数试点的省、市都没有支持措施。省、市保险经办机构只能分头与国内外再保险商谈判，导致保险公司农险业务购买再保险非常困难，或者不得不承受明显偏高的再保险费率和苛刻的分保条件，或者干脆不买再保险，期盼“老天爷帮忙”。还有的保险公司按照农业自然灾害周期承保，在风险低发期进入市场，到多发期退出市场，不做长期经营打算。
    第四，计提巨灾风险准备方面存在的问题。一是25%的巨灾风险准备金提取比例，在当前农险赔付率居高不下的情况下往往无法做到。二是对于已经计提的巨灾风险准备金，缺乏制度设计是省统筹管理还是交由市县或保险公司管理？风险准备金在何时、以什么程序决定动用？风险准备金如何运作以保值增值？这些问题都没有答案。在实践中各地的做法五花八门，极不规范。
    （三）政府职能定位不当，“市场化运作”难以落到实处
    我们在调查中发现，一些地方政府对保险公司的业务活动干预较多，特别是强力介入定价环节。其理由：一是为了使农民“付得起”；二是避免在竞争不充分的市场条件下，保险公司高估风险，从而使财政为高费率买单；三是政府在推广农业保险的过程中。已经介入了承保、理赔等其他微观经营环节，自然地将条款设计和费率厘定一并纳入职责范围；四是受财力所限，希望尽可能“少花钱、多办事”。客观地说，这种考虑有一定的合理性，特别是在政府承担了大部分保费的情况下，在设计保险产品时应当有一定的发言权，但是，部分地区的过度行政化状况如果长期持续，势必影响农业保险的可持续发展。目前已经暴露出来的问题有：
    第一，由于费率和保额的制订并不完全依据风险状况和物化成本，因而不够科学合理。同时定价机制的行政化导致保险产品价格的僵化，难以适应市场变动和农业生产的周期性波动，并导致很大的道德风险。以能繁母猪为例，当猪肉市场价格下调、养母猪不赚钱时，就是道德风险高涨之际。一些养殖户往往想方设法制造虚假赔案，恶意从保险公司骗取保费，从而大大提高了保险公司的赔付率。根据经验，在没有发生重大疫情的情况下，能繁母猪的正常死亡率应该在2%左右，但现在很多地方却超过了10%。对于保险公司而言，赔付率在70%以内是合理水平，而现在很多地方的赔付率都超过了100%。
    第二，责任与主题不明确。保险公司与地方政府（特别是基层政府）职责分工不清，保险业务与行政工作相互交叉，工作责任、程序、利益分配无序，操作缺乏透明度，潜在的问题和责任风险较大。这导致有的保险公司由依靠政府变为依赖政府，缺乏竞争开拓和自主经营的动力；有的农民认为，农业保险是政府帮保险公司赚钱；有的政府部门则将农业保险视同保险公司的一般财险业务只有保险公司支付经费才协助其开展工作。
    第三，过度干预与管理失控并存。有的地方政府擅自决定理赔金额，要求保险公司执行；有的地方在农作物已进入收获季节时，政府仍然强制性安排保险；有的地方政府向保险公司提出增加赔付和返还县级保费补贴资金的不合理要求。另一方面，在过度干预的同时也存在管理失控的问题，前者甚至在一定程度上成为后者的原因。对于一些地方具有国资背景的保险公司来说，这个问题就更加突出。例如某省曾出现指令保险公司投资的情况。
    （四）财政补贴政策有待进一步完善
    对财政补贴政策反映比较集中的问题主要是：
    第一，缺乏差异化政策，对于农业大省、农业大县的政策支持力度不够。当前中央财政实行固定比例和“倒补贴”的政策。要求中央、省、市、县四级财政（对于省管县是三级财政）均出资补贴保费，且在农民保费收缴、县市和省级财政的补贴到位之后，才配套予以中央财政补贴。从各地情况看，县级财政一般担负着10%-20%的中央试点险种的补贴配套任务。在现行制度下，各地农业保险的覆盖程度直接与县级政府财力相关，如果县级财力不足，就会限制省级财政、中央财政的补贴金额。对于粮食生产区、商品粮基地来说，地方财力不足就明显构成保费补贴压力。对于农业大县（通常都是财政弱县）来说，财政压力更大。受财力所限，有的县整体不参保，或者人为控制参保范围，甚至出现农民积极缴纳保费、县政府为了规避补贴责任却退回农民所缴保费的情况。还有个别的县为达到不出配套补贴资金的目的，以不支付县级农业保险补贴为条件挑选具体经办业务的保险公司。由于无力按比例承担补贴资金，2009年部分试点地区承保面积缩小。从全国农业保险的保费收入情况看，2009年的增速也是明显减缓的。
    第二，补贴品种偏少，难以满足农民的实际需求。目前中央财政只对玉米、水稻、小麦、大豆、棉花、花生、油菜等7种种植业保险以及能繁母猪、奶牛等2种养殖业保险提供补贴，森林保险补贴只有3个省在进行试点，渔业保险补贴除了个别地方以外基本还没有开展。在一些地区，农民对温室大棚蔬菜、特色水果、花卉苗木、特色畜禽养殖等高效农业投保的热情更高，但是由于这些类型的种养产品市场价格远较粮食为高，保险公司的经营风险偏大，在没有财政补贴政策的情况下，保险业务很难推动。
    第三，农险保费补贴通常采用“对人不对事”的方式，也就是说，补贴只发给拥有土地承包权的农民，而与该农民实际是否从事农业生产活动没有关系。有的农民承包了本村其他农民的土地，但仅投保自己名下的地块，他人名下的土地保费补贴得不到，因此成为农业保险的盲区。
    第四，缺少对经营环节的补贴。由于中国农村和农业的特点，目前在农业保险的几个主要环节上工作难度都很大。在承保环节，从宣传发动到收取保费、填写投保明细表、逐户发放告知单，都须要耗费大量的时间和精力，单靠保险公司一家一户去做根本不现实；在查勘环节，农作物在生产期遭遇的自然灾害并不一定导致损失，即便损失，程度也要到收获时才能明确，因此需要保险公司二次查勘。由于农时不等人，保险公司要在短短几天内完成大面积查勘，人力、物力都无法满足要求；在理赔环节，要将赔款送到每一个农民的手上同样困难。对于上述问题，各农险承办机构的解决方式多为寻求与基层的政府、农经部门、农技部门、金融机构合作，但是由于相关的工作费用安排没有明确的办法，使得这种合作的前景不明朗。
    （五）农业保险市场的经营环境不够完善
    一是农户对保险的认知程度不高，对农业保险分散风险的作用机理不理解，投保后当年获得赔偿便比较满意，若两三年不出险就认为买保险吃亏。特别是近些年惠农政策力度不断加强，农民习惯于往口袋里装钱而不愿掏钱。部分基层干部也认为，农民投保了就要得到赔偿，不受灾也要把“本”给农民还回来；要求保险公司在不出险的情况下返还保费或减少下期保费。
    二是农业灾害自身的复杂性，加上统计制度不够健全，造成农村基础信息不完整、缺乏长期数据等。这些因素使得农业保险损失率测定缺少客观资料，难以进行准确的地区风险分类。较普遍的问题有：二轮土地承保的档案不健全；母猪识别耳标实际佩戴率普遍较低；动物防疫工作不到位；病死的猪、奶牛无害化处理尚未全面执行等。
    三是投保中逆向选择的现象比较突出。很多农民只投保风险高的地块，有些基层政府也只将易出险的行政村或作物投保。同时虚报损失、夸大损失的现象十分普遍。对此，保险公司并无识别能力。
    （六）保险公司的经营行为不够规范
    由于保险公司经营农险的经验、专业人才和机构网络不足，管理水平不高等，目前农险市场的经营行为还不够规范。有的地区经办公司风险管控薄弱，制度不完善或不落实，费用支出混乱；有的地方存在理赔流程繁琐、赔款交付期限过长的问题；有的保险经办机构为减少工作量，将工作流程简单化，与乡镇和行政村签订承包协议（往往导致垫付保费现象），合同手续不到户，统一投保无清册，受灾后理赔仅作均摊处理。上述行为，给保险公司带来了较大的经营风险，也影响到保险公司的信誉。