鲍宗豪：中国可持续城市化面临八大挑战

    今后10到20年，中国的可持续城市化面临八大挑战。这八大挑战也可以说是中国要确立城市文明发展的价值观、价值取向，走向文明发展所面临的八个难题。
    （一）资源约束对可持续城市化的挑战
    土地资源约束。我国是土地资源相对贫乏国家，且地貌复杂，山地、高原多，平原少。在土地资源总量中，农用地指数不及55%，垦殖指数只有10%，均低于世界平均水平；沙漠、石山等面积较大，道路、居民点等就占据了国土面积的20%；草地数量虽然较多，但可利用面积不到75%。
    水资源约束。我国人均占有水量为世界的1/4，是联合国列出的13个严重贫水国家之一。目前，全国有2/3的城市缺水。我国的水资源约束突出表现为缺水、污水、洪水的问题，统计显示，在全国七大流域的197条河流407个河流断面中，一到三类水质占49.9%，四、五类占26.5%，劣五类占23.6%。全国七大水系的水质，除珠江、长江总体水质良好外，松花江为轻度污染，黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。9大湖泊中的7个，水质均已为五类和劣五类。（《暸望》2008年11月12日）
    （二）城市空气污染对可持续城市化的挑战
    加拿大科学家根据美国国家航空航天局(NASA)的卫星数据，绘制了一幅2001-2006年全球空气颗粒物污染情况图，结论：北非和中国的华北、华东、华中处于红色程度最深的区域，表明这里的颗粒物浓度是最高的。(黄河新闻网2010年9月27日)
    （三）城市发展规划缺失对可持续城市化的挑战
    2006年，全球规划师联盟旗下的13个国家级规划组织签署《温哥华宣言》，呼吁世界各地的规划界专业人士携手应对快速城市化、城市贫困化、气候变化和自然灾害带来的挑战。《温哥华宣言》作出预测，“2002年，全世界有30%的城市人口生活在贫困之中，从目前的趋势来看，到2020年这个数字将变为45%—50%”（《暸望》2008年11月12日）。
    从城市发展规划的理论和实践来看，拥有独特风格、辉煌建筑艺术的城市，都源自它们对城市发展整体规划的重视。规划首先是理念的规划，科学的理念（对城市本质、特色、演变规律和未来的展望、理想追求）是洞察城市历史，规划城市现在与未来，激发城市活力，展示城市魅力的基础。
    我国现代城市发展中规划缺失的表现有三：一是重城市物质形态规划（即重城市工业、商业、楼宇等的布局和建设），轻城市经济、政治、文化、社会规划研究，以至我国城市建设中的“标志性”建筑、百城一面、欧陆风情、“政绩工程”等短期行为一直难以避免。二是重项目建设规划，轻发展战略规划。城市的发展规划（如文化发展规划）处于圈定在哪里建剧场、艺术中心，哪里建城市地标性建筑的状态，而缺少对该城市30年、50年以至100年以后发展战略的运筹。结果，建成没几年的新建筑物就因妨碍更新的规划而拆除。三是重地面建筑设施规划布局，轻地下基础设施规划，以至一下大暴雨，就会发生道路、街巷被水淹现象，这与世界上规划先进城市的地下设施建设水平差距很大。
    （四）城市公共空间缺失对可持续城市化的挑战
    城市公共空间是都市人共同生活、互相交往和活动的共享空间，是与市民公共生活息息相关的场所。近年来，在我国城市快速发展中，公共空间的缺失表现为三个方面：一是城市化进程中农民的失地、失业、失居现象；二是城市扩展过程中，伴随着社会阶层的分化而出现的区域化、间隔化呈相对固化的走势；三是贫富差距矛盾突出。近5年来居民的收入没有与经济总量的提高同步， 2010年全国“两会”上，朱玉辰代表用三张图解读收入分配“三个失衡”：（1）30年间中国GDP和财政收入分别增长74倍和59倍，而农村和城镇居民家庭人均收入仅增长27倍和36倍；（2）居民可支配收入在国民收入中的比重，由1990年的55.36%降低到2008年的41.42%；（3）城乡居民收入之比由1990年的2.2倍扩大到2009年的3.3倍。（参见“改革收入分配制度，优化国民经济需求结构”，《文汇报》2010年2月8日）
    （五）城市交通拥堵对可持续城市化的挑战
    越来越严重的拥堵，是中国快速走向城市化所面临的空间冲突、资源短缺和环境污染等一系列问题的缩影。在拥有近500万辆汽车的北京,交通拥堵已司空见惯，成为全国的“首堵”。不只是北京,上海、广州、武汉、西安、长沙等城市也深陷“堵城”困局。
    客观原因：北京市中心区轨道交通线网总长度和密度远远低于伦敦、巴黎、纽约、东京等国际大都市。更重要的是,北京人均道路面积相当低——2008年北京市人均道路面积只有6.2平方米,而几个国际大城市都达到了10.7平方米甚至28平方米。（《网易汽车综合》2010年11月24日）
    主观原因：城市规划的预见性不足,城市产业布局失衡,埋下交通拥堵的“隐患”,而当实际的拥堵问题出现后,再去对已有规划进行改良,结果只能是“事倍功半”。
    交通问题不仅是交通规划问题,更是城市总体规划布局以及城市公共资源到底为谁服务的问题。城市规划被喻为城市第一资源,规划的失误将带来建设的失误,而建设的失误往往难以弥补。城市交通状况日益恶化的局面也给政府提出新的命题,在城市重要资源布局之初,必须经过严格的交通环境评价,以确保其设置的科学性。
    （六）城市人口增长对可持续城市化的挑战
    中国的城市人口随着城市化的深入快速增长。北京市的常住人口原估计要到2015年左右才达到1800万，但2009年就已达到1850万左右；上海市的常住人口2008年达到1858万，2010年估计在2000万左右；广州市的城镇人口从2005年的601万增加到1040万，2010年达到1290万；深圳市2005年提出到2010年人口750万，上限1000万，但是，到2009年常住人口已达到1300万左右。（《上海商报》2010年7月7日）
    城市人口增长过快，除了带来城市交通堵塞、居住条件差、就业困难、贫富分化之外，还有可能带来农村耕地面积缩小、粮食短缺等矛盾；同时，城市人口过度增长，会因呼吸、燃烧、工业发展等使排入大气的CO2（二氧化碳）、NOX（氮氧化物）、SO2（二氧化硫）增加，引起酸雨和光化学烟雾、温室效应等发生，中国的可持续城市化面临越来越严峻的人口压力和挑战。
    （七）城市的“资本化”驱动对可持续城市化的挑战
    2000年以后，以“土地资本化”为主要驱动力的中国的城市化，日益演变成为各级政府的“土地财政”。一些地方政府不仅越来越依赖出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，而且还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部归地方支配，使各级政府日益驾轻就熟地按照“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式，拓展城市空间，推动城市化。这一以“土地财政”为核心的城市“资本化”驱动，凸显了四大悖论。
    （1）导致可持续城市化的“目的悖论”。城市化、可持续城市化的目的是为了“城市，让生活更美好”，是为了让全体市民享受城市发展、城市繁荣带来的生活水平提高和生活质量改善。但是，试图通过“土地财政”来解决城市化、城镇化资金不足，进而实现城市繁荣、城市发展目的的城市化，实际效果是：在持续升温的“卖地”“为民”、“卖地”为城市发展、“以地生财”的目标追求中，手段成为目的。近10年来，各地土地出让金收入在地方财政收入中比重不断提升。中国指数研究院的监测显示，2010年，120个城市土地出让金同比增加50%，达到18814.4亿元，创历史新高。（《新京报》2011年1月8日）这种透支后代人土地资源的“寅吃卯粮”的促进城市化的方式，居民不仅难以享受到城市繁荣、城市发展带来的实惠，反而因买房压力越来越大而感到生活压力越来越大，幸福感也随之下降。显然，手段（卖地——获取城市化资金）与目的（获取城市化资金——公共服务最大化，居民生活水平提高）的关系被颠倒、被扭曲了。
    （2）导致可持续城市化的“经济悖论”。第一，土地资本扩张加剧土地稀缺，设置了自身扩张的空间障碍。马克思说过，劳动力是资本的轻步兵，资本按自己的需要把他们时而调到这里，时而调到那里。但城市空间功能的分割使劳动者居住地和工作地趋向远端化，居住和通勤成本的增加加大了劳动者的流动障碍，也挤压了劳动者知识和技术结构优化的空间和时间。这样，资本扩张的要素需求，不仅可能面对数量的减少，也将遭受质量的下降。 第二，“土地财政”（土地资本）增加了资本的成本。不仅由于城市土地租金价格日益昂贵，自然资源稀缺，以及由交通运输问题带来额外成本，而且，土地的稀缺性和既有分布，使得“寻租”行为广泛存在，成为腐败高发的重要诱因，从而直接或间接地增加资本的成本。第三，“土地财政”（土地资本）影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里,对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来,地方政府的土地出让收入主要投向城市建设,刺激了建筑业、房地产业的繁荣,带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，使这些低端产业生产能力严重过剩。这条产业链的过度发展占用了大量社会资源,与中央加快转变经济发展方式的方针背道而驰。
    （3）导致可持续城市化的“社会悖论”。“社会悖论”集中表现在三个方面：一是在“土地财政”模式下，难免产生高价地进而产生高价房，有悖于国有土地为全民所有这一基本属性；二是在高价地、高价房的推动下，会导致住房不断向富人、富裕家庭集中，大多数市民获得住房的能力减弱、机会减少，有损社会公平；三是城市过度扩张过程中出现的区域化、间隔化，使弱势群体难以享受教育、医疗、环境等优质公共资源。也就是说，与城市社会阶层的分化相对应，城市的空间资源也被等级化。
    （4）导致可持续城市化的“生态悖论”。过度的“土地财政”引发了资本无限制的扩张欲望，城市空间、人口规模跟随着资本扩张而激增，自然资源尤其是不可再生能源日趋紧缺。与此同时，越来越多的自然资源被土地财政、土地资本“机器”吞噬，变成废气、废水和垃圾，危害生态环境，恶化生存环境。
    破解“土地财政”（土地资本）驱动城市化的重要路径选择是：组建“土地资本国资委”，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，分离政府经营土地的职能，有效评估与监控“土地资本化”的规范运作；同时允许农民的“集体土地”、“私有土地”进入城市土地市场，通过市场机制运作，相关的收入可用于保障已变为市民的农民的长远生计，保障农民能真正得益；同时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长，化解社会矛盾，促进可持续城市化。
    （八）城乡二元结构对可持续城市化的挑战
    中国现有农村人口是城市人口的2.25倍左右，城乡二元结构矛盾依然突出，新的“双重二元结构”又在生成。在城市化、现代化成为世界普遍追求的情况下，已纳入全球化进程的中国的城市化，要不要降低城市化的速度？如何通过“可持续城市化”、“城市可持续现代化”，破解城乡二元结构，实现全面小康？“十二五”时期，中国要破解城乡二元结构，必须以解决农民工的市民化为突破，统筹大中小城市发展。
    第一，从“十二五”时期开始起步，用20年时间解决中国“半城市化”（土地城市化明显快于人口城市化）的问题。也就是说，今后20年，中国需要重点解决3—4亿农民工的市民化问题。“十二五”时期面临重要机遇，已经具备“让农民工成为历史”的基本条件，农民工市民化应该在短期内有实质性进展。但是，“让农民工成为历史”有几个关键性问题。一是农民工市民化需要身份和待遇的市民化。农民工市民化不仅仅需要身份的市民化，更重要的是生活和待遇的市民化。与户籍身份改变相比，获得市民待遇更为重要、更有实质意义。现在全国已经有14个省市宣布没有农业和非农业户口之分了，但是进城的农民待遇没有变。结果，在城市里又构筑起一个新的城乡“双重二元结构”。因此改变教育、社会保障等一系列待遇更为重要，使户籍制度本身像计划经济时期的粮票一样自然消亡。二是不能以土地换社保，不能以土地换农民工的市民化。农地换社保虽是一条路径，但存在一定的法律问题。因为农民的土地权利是一种财产权利，受法律保护，是可以继承的；而社保本身不是财产权利，它是政府对公民提供的福利，同时也不能继承；社保和土地两者之间不是一个同等、同质的东西，不能互换。三是农民工市民化的实质是城乡制度统一。实现就业制度、基本养老制度、公共教育制度、住房保障制度、公共医疗制度等方面的统一，使农民工享有与城市居民同等的权利和待遇。
    第二，低成本发展小城镇。我国城镇化存在的问题和发展的目标决定了我们要走中国特色的城镇化道路。什么是中国特色？如何避免“空城”的出现？参照国际经验，城镇发展的目的是解决人口转移，在此过程中必须经历一个低成本的发展期，纽约、旧金山等大城市，在过去的发展中都经历了外来人口以较低成本进城的阶段。重点发展中小城市和小城镇应是我国城镇化的主要方向，可以重点在大城市郊区选择一部分农民工集中居住的小城镇，改善基础设施，把市政工程设施和公共服务网点向农民工居住密度较高的小城镇和村庄延伸，从而降低农民工的生活居住成本。上海宝山区罗店镇的开发或许为中小城镇开发建立了模板。在2002年至今的8年多时间里，罗店镇从遍布猪棚、牛圈和农田的6.8平方公里的郊区小镇蜕变为沪上独具风情的宜居新镇。在新镇规划建设上，罗店突出“营造城市”的理念，将民居、现代服务业和生态景观“三位一体”有机结合，围绕占地280亩的美兰湖，重新布局公共服务体系和产业格局，打造休闲旅游、会务会展、商业等现代服务产业。罗店镇集约式的整体开发模式走出了一条低成本发展小城镇、破解城乡二元结构的新路。
    （作者：上海华夏社会发展研究院院长、教授）