韦森：中国人的税负与预算民主建设

    韦森：中国人的税负与预算民主建设
    分税制在美国、澳大利亚都存在，但他们的分税制是在法定框架下进行的，而中国的分税制则是在没有预算民主框架限制下实行的，其中只是牵涉到地方政府和中央政府的利益分配问题
    发展中的中国税负与发达国家差不多
    记者：2010年舆情比较热的话题是中国的GDP超过了日本，但我们有意无意的忽略了，中国的财政收入前两年就超过日本了，中国政府早就比日本富了。事实上，近几年，无论经济是好是坏，GDP增长是快是慢，我国的财政收入一直保持高速增长，地方政府一直把财政收入的高增长当作一项政绩。而由此派成出来的税收高增长民间早已有了不少反对的声音。
    韦森：中国的税负高还是不高？我与财政部的专家有着不同的看法。财政部财政科学研究所所长贾康等人及政府智囊层面的人都认为，中国的宏观税负（税收收入）才占GDP的21%左右，和发达国家比起来，还远远落后。这表面看似乎没错，发达国家的税负水平在30%左右，如美国2005年为25.5%，日本为26.4％，当然，一些欧洲的高福利国家宏观税负很高，而北欧的瑞典等国都要在35%以上，甚至有的国家超过40％。
    但是我们这个21%也是有中国特色的，不能完全说明问题，如果你算上“第二财政”收入，包括各地政府的土地出让金等收入，连贾康所长他们自己估计下来数字都会在32%左右，甚至学者如中央党校的周天勇和天津财经大学的李炜光教授认为中国的宽口径宏观赋税可能更高，而这些当然都是取之于民。因此，目前看来，中国人民的税负水平其实和发达国家差不多了，但是我们的工资和人均可支配收入呢？要比西方发达国家低很多，甚至不到人家的十分之一。根据世界银行的一项研究，低收入国家的最佳宏观税负水平为13%左右；中下等收入国家的为20%左右；中上等收入国家的为23%左右；高收入国家的为30%左右。按照这个标准，中国的宏观税负早已超过国际中低收入的标准，并且早已超越很多发展中国家。理解了这一点，就能理解《福布斯》每年公布“税收痛苦指数”中的排名中国一直名列前三甲的原因了。按照这一指数排名，除了2007年中国排名第三之外，2006到2010年间，始终都排在世界第二，仅次于法国，而高于瑞典和比利时。尽管《福布斯》的这个排名不是没有问题，可能也有值得商榷之处，但至少反映了中国宏观税负已经很高的现实。到底中国的税负如何，痛苦不痛苦？我和许多企业家都交流过，他们也都认为税收水平太高了，尤其是近几年，实在是日子不很好过。
    中国的税负高，也可以从我们国家税收总额的绝对数字上反映出来。譬如，2009年中国的第一财政收入是六点八万亿，2010年全年政府财政收入达到八万亿是没有问题的。这个数字除以我们的人口，平均每人是六千二百元多块。请想一想，这是一个什么数字？2009年中国七点二亿农村人口的人均收入才五千一百多块钱，我们的人均纳税比七亿多农民的年收入还多出一千多块钱。你说中国的税收高不高？如果你觉得拿农民的收入比还不直观的话，把政府的“第二财政”和其他预算外收入也算进去，基本上可以这么说，中国人每赚一块钱，大致就得同时交给政府一块钱。（编注：以32%的宽口径宏观税负水平为基准，中国人均税负水平目前约为九千元左右，基本与国人人均可支配收入差不多）。
    中国的宏观税负已经很高，中国的税收痛苦指数排名世界第二，为什么大多数国人还感觉不到？这首先是因为中国人的纳税人意识比较淡薄，对于很多税收合理性的考量不多。对大多数中国人来说，我不抗税，但我要偷税漏税，或者是我要贿赂税务部门来减税免税。很多企业，包括国企在内都是“偷税”、“漏税”的。这应该是公开的秘密。政府也知道许多企业偷税漏税，结果政府为了有足够的收入，税率定得很高，结果形成了恶性循环。中国的税收充分反映了“人治”社会的运作机制。如果“纳税人权利”被明明白白地摆在桌面上，就会少掉很多麻烦的事情。
    记者：但是就日常生活经验来看，除了每次上缴个人所得税之外，我们也不太清楚生活中到底有多少钱是用来纳税的，这可能也直接导致了我们所谓纳税人意识的淡薄。
    韦森：的确，中国的税收和西方大多数国家不一样。西方各国的税收大部分是直接税，即你一拿到工资单就知道其中有多少是交给了政府的，多少是每个月实际挣到的，账目很清楚。即使是消费税，如澳大利亚和新西兰的GST，在超市和商店的收银条上都标得清清楚楚。但是在中国，大部分是流转税和针对企业盈利所征收的税，人们并不知道。实际上，你每到超市里去买一件东西，里面就包含了税。比如你在餐馆吃一顿饭，里面实际上已经征收了好多重流转税了。但在超市和餐馆的收银条中根本反映不出来。我们的税是直接从你花出去的钱中帮你扣掉的，也是直接从你的工资中扣掉的。纳税不透明情况的存在，给培养纳税人意识造成了困难。2007年开征的燃油税是新税种，每个司机加油时大致会知道（你加每升汽油政府大致征去了0.95元的税），但多数开车者也没有时时意识到这一点。
    高物价与高税收息息相关
    记者：最近报纸上可以看到不少高物价新闻，比如深圳人跑到香港去买东西，那里的东西反而比大陆便宜。又或者是中国制造的商品，其价格在美国反而比在大陆便宜很多。您认为这个和高税负有关系吗？
    韦森：当然这之间有很大的关系。比如在中国生产的ecco男鞋，在上海五角场买一双要两千多块钱，在美国买一双，才100美元左右，打折的话，80多美元就可以买了，显然比在中国买便宜很多。在中国生产一些国际名牌产品，进行一番包装，运到美国，美国批发商赚掉了一部分，但是，美国商店中的价格反而比中国便宜，这说明了什么问题？按一般人的想法，我们的东西运到美国，产品成本加上运输费用、批发商和零售商的费用，肯定会使得其在美国市场上的价格高昂。但事实是，美国的价格反而比中国低。这个例子可以间接证明中国的税负高还是不高。现在老百姓怨声载道的高通胀，也和这有很大关系。事实上，在经济学上，通胀就是政府征收的一种“特别税”。政府花钱建项目，资金不够，就几乎无限制地创造“流动性”，增发货币。到了你手里，工资没有涨，物价上去了，就等于给你征了一种特别的税。说得白一点，政府为了保持高速经济增长，增加投资，创造就业，表面看是政府在为老百姓做事，但最后还是要老百姓为之埋单。譬如，去年一年发出17万多亿货币，现在发改委又反过来通过行政手段控制市场价格，不让民间涨价，甚至还要进行行政处罚，这其实是一种本末倒置。所以我们必须厘清背后的逻辑关系，而不能只被表面的现象所迷惑。
    记者：那中国现在有没有条件进行大规模减税以缓解民生的压力。
    韦森：对于政府税收与政府体制改革问题，最近几年我写了很多文章，主要的呼吁有两个：首先，呼吁要建立现代宪政民主政治，其中最主要的是预算民主制度。一句话，政府不能随便征税，征税要经纳税人所选代表的同意。孟德斯鸠在《论法的精神》中曾说过一句很经典的话：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。这话说得很到位，今天也值得我们深思。举个例子，从2000年到2010年，每年政府财税部门都几乎以超过一倍的增幅来完成自己年初所定的预算收入增长目标，这说明我们的财税部门征税根本不受任何制约。这点可能连财政部的官员都没有注意到。他们只注意到自己完成了多少，取得了多么辉煌的成绩，但有没有想过那是从纳税人那里要的钱呀！这里要说明，我所提倡的 “预算民主”并不一定意味着减税，关键是政府的征税，要得到人民代表的审议、同意和制约，更要透明，要让纳税人知道。
    其次，征税之后，政府把钱用在哪里？这是我们每个纳税人和公民都要关心的一个问题。不能只考虑发展速度，考虑大项目和面子。譬如，在一座10万人的小城镇，却造个能容纳20万人的广场，GDP上去了，也很有场面，但很可笑。不能为了创造GDP而不择手段。这和欧美学者所赞誉的“亚洲模式”，即“高储蓄不消费”是两回事。现在的情况是政府高税收，政府替老百姓花钱。
    在我提倡的“预算民主”中，政府征税要受约束和制约，预算支出透明，这是最根本的。至于税收要不要减，税负高与低，这是政策层面的问题。当然，从目前的状况来看，中国的税负已经是很高了。从经济学角度来说，一旦一个国家的税收高，尤其是对企业的营业税等征收得比较多，实际上极大地增加了企业成本。而目前人民币又在升值，这就会使以出口为主的企业产品成本高于越南、孟加拉等国的产品，从而导致商品竞争力下降。如果把税收降下来，那么企业的负担也可以减轻，有利于企业赚钱，企业赚了钱就有余力雇工人，就可以增加就业，可能从一个方面真正启动内需。
    记者：近两年决策层一直说中国经济的出路在启动居民内需，但恐怕不落实到减税的话，民众也没钱来配合国策吧。
    韦森：说要启动内需，怎么启动呢？政府的税收在迅速增长，每年都高出GDP那么多。企业的利润也在增加，但近年居民家庭的劳动收入在国民收入中所占比重持续下降，消费怎么会增加呢？事实上，今年以来，居民家庭消费又呈现下降的势头，这实际上是一个非常危险的现象，应当引起决策层的高度关注。
    过去十几年，中国企业的生产能力大幅度增加主要是靠出口国外来消化，现在出口增速减缓了，生产的东西卖到国外比较困难，那就得在国内市场消化。但国内老百姓不买产品，企业怎么实现盈利？其实，居民消费是启动内需最根本的动力源。因此，减少老百姓的税负，增加低收入家庭的收入，这是关键中的关键。原来大家可能以为，低收入家庭本来就不交个人所得税，所以与政府减税没有什么关系。但其实不是这样，就像我前面所说，中国的税制与其他国家不一样，消费税是不透明的。你哪怕是那几百块钱的打工妹，去吃一碗面，到超市去买日用品，本身就已经包含流转税了。故不能以为他们不交个税就没有任何税收负担了，其实都已经包含在消费过程中了。西方税收是透明的，比如在澳大利亚，实行透明的消费税制，譬如，在超市买任何东西，拿到的收银条上，就会明明白白的告诉你，我花出去的钱里面有多少是给政府的消费税，英文叫GST。反过来在中国，在任何一个城市，你买东西，交了多少税，你并不清楚，但不是没有交。
    另一个方面就是，政府如果能够把税收返还企业一部分，企业就不会面临做一天亏一天的境地了。否则就会出现有钱人不办企业，而是把钱用来炒股炒房，流到国外。如果降低税收，企业有了盈利的预期，企业家才会更主动地雇工人，这也是增加低收入家庭收入的办法。
    轻税负与宽司法才能促进国家富裕
    记者：正是出于这一推理，西方国家的政府在遇到金融危机的时，一般首先会想到减税，降低企业和民间负担；但在中国则是另外一种思维，应对危机和宏观经济增速下滑时，政府首先考虑的是要多收税来加大公共投资刺激经济，这是“我来帮你花钱”的思路。
    韦森：在很多人的观念里，中国企业现在不缺钱，即便每年征收几万亿的税，企业还是财大气粗。但是我认为，减税有利于增加国家的长期竞争力。事实上，这几年，我的政策主张一直是，征税权要受监督，要修改宪法和税法，对政府征税要有限制机制。财政预算支出要透明，预算要民主。在税收政策上，不能只有一种“增”的机制，而不以“减”为方向。随着宏观经济的波动，经济好了，税收可能提高一些。如果经济不好了，就应该减税，减轻企业负担，这应该是一个大方向。这几年，政府好像也提过几次“减税”，但是实际上却是越减收得越多，这不行。
    亚当•斯密在1776年就曾说过，一个国家如何才能富裕？最重要的是轻税负和宽容的司法。就连中国封建社会的皇帝，也懂得轻徭薄赋、与民休息，才是富国的道理。但现在我们政府的决策层中，却有一些人至今还认为，只有高税收、政府多花钱，才能刺激经济增长。这个是最根本的认识和理念冲突。对于企业来说，挣了钱都被政府拿去了，企业不挣钱了，还有什么意思？税收高导致成本高，这很容易就想见的。理论和实证都可以轻易地证明这一点。从这个角度来想，为什么我们政府决策层替企业和民众花钱的理念就不能扭转过来呢？什么时候才能想通这个道理？
    记者：但现实是，不论从世界背景，还是金融危机后中国模式的“发扬光大”来看，大家都认为大政府也就是政府花钱刺激经济的体制有其可取之处。
    韦森：没错，现在确实是这样。特别是现在美国政府出现了巨额财政赤字，一方面又要减税，一方面又要增加失业保险基金，那政府财政赤字还不会增加？欧洲方面，希腊、爱尔兰等国家现在都没有钱还债。转而来看中国，我们的问题是政府收的税太多了，甚至钱多得花不掉。譬如，到2010年11月份，中国政府还有近一万亿的财政盈余。当然，尽管有些部门和地方的开支到12初还没有汇总起来，加上各部委和各级政府在年底又要突击花钱，明年两会期间可能又会出现2010年全年政府财政预算执行情况仍是负的情况。但实际上，许多财政专家都认为，在中国，在许多部委都有财政部和发改委拨的款花不掉的情况。既然政府财政收支状况相对宽裕，为什么不考虑减税？目前，国内和国外许多人都认为中国模式不得了，一些西方的经济学家也觉得认为中国政府做的不错。在他们的观念里，一旦危机来了，大政府和高政府投资就是一个既有效又有力的解决手段。这个看法我是不同意的。相反，从一开始，我就觉得，这种大政府、高投资的增长模式有相当大的风险。
    回顾二十世纪的历史，有两个人比较典型。一个是凯恩斯，强调大政府，要花钱。一个是哈耶克，提倡自发市场秩序和法治政府。二战后七十多年来的世界历史告诉我们，在经济危机和萧条时期，提倡大政府的主张能够得到更多的支持，从而使得凯恩斯主义不断借尸还魂，大行其道。“中国模式”的提法出来后，人们就更认为，中国经济在如此恶劣的国际环境下还能高速增长，那就更体现大政府的好处了。这就从根本上搞错了。为什么中国在改革三十年后会有今天的成就？不是因为我们的大政府，不是因为高投资，而是因为我们在过去三十多年中逐渐引进和形成市场机制。一句话总结，过去三十年中国的经济奇迹最根本的原因就是我们有了市场经济。在短期内，你可以通过采取凯恩斯主义的大政府和政府投资花钱来强行推动经济发展，但在较长时间段中这会失去效力，且会带来很大负面影响。目前欧洲的葡萄牙、爱尔兰、希腊、西班牙以及冰岛等国的问题，难道不都是他们长期采取凯恩斯主义宏观政策的结果？从长期来看，还是那些低税收和企业有竞争力的国家才真正有竞争力，才有长期经济增长，这已经是被世界历史反复证明了的史实。
    记者：您之前提到了一个比较新的概念——“预算民主”，您的意思是政府的花钱得被管起来？
    韦森：“预算民主”概念原初并不是我提出来的，很多财政学专家以及政治学、宪法学和税法学专家都接受并开始使用这个概念了，只不过近来我讲这个问题比较多。近些年，我一直主张，宪政民主的核心和骨架是“预算民主”。原来许多人（包括我自己）都没有意识到这一点。在2007年股市的“5.30事件”后，我才慢慢意识到，民主政治，其核心并不是 “人民的统治”或“‘民’选‘主’”的问题，而是个政府税收问题，是个民主预算问题，或简单说来政府的征税权要有限制以及政府财政支出要受到民选代表的实质性审议和制约问题。
    如果我们观察西方近代历史的话，就会发现，西方的整个宪政制度是围绕着征税权和政府财政支出的审议而展开的。看看英国，就会知道，从1215年《大宪章》开始，一直到1688年的光荣革命，整个英国的宪政进程是围绕着限制国王的征税权而展开的。1689年在英国制定的《权利法案》，第十七条就明确规定：“国王不经议会同意征税，即为违法”。荷兰的建国，法国大革命，美国的独立，也都是从政府征税问题引起的。
    另外要指出的是，“宪政”开始并不一定是“民主的”。比如，到1688年的光荣革命时期，英国的宪政制度基本上就建成了，但是到了19世纪初，在英国才大约只有占人口比例2.5%的贵族有选举权。经过19世纪30～50年代的宪章运动，到1884年，在英国才有三分之二的男子有选举权。到1928年，21岁以上的妇女才和男人一样有投票权。到1966年，英国才有18岁以上的普选制度。因此，世界近代史表明，宪政民主的实质是限制政府的征税权和预算民主的问题，而不简单是个民众的普选权和选民直接“选主”（即国家和政府领导人）的问题。
    从世界上一些国家现代社会转型的历史经验中，可以推知，如果我们未来的政治体制改革没有一个明确的宪政（即“有限政府”或言政府的权力——尤其是征税权——是受限的）目标，而仅仅是把我们未来的政治民主化进程想象为只是在形式上采取一些西方国家通行的“普选制”，这将非但不能保持我们国家的社会安定和经济的长期增长，还有可能出现像“文革”那样的“大民主”，甚至会出现多数人的“民主暴力”或“多数暴政”。对于这一点，我们必须有一些清醒认识。
    分税制需要法定框架与预算民主框架
    记者：“预算民主”的提法相当有建设性，我们平日听了太多坐而论道的偏激声音。
    韦森：对，建设性很重要，从预算民主上开始进行宪政民主和法治社会建设，目前看来是可行的。但有人会认为这个思路太理想化，说起来容易，实现太难。因为对于很多地方来说，从预算民主开始进行政治体制改革，这就等于动了一些政府官员的“大奶酪”。现在中国财政体制和政治体制的基本安排就是这样，即政府财政收入和财政支出完全是政府的事，根本不受任何制约。譬如，我们的现行《宪法》第五十六条只是说“中华人民共和国公民有依法纳税的义务”。为什么只讲公民有纳税的义务，而不讲公民作为纳税人的“权利”？为什么不讲纳税人的权利应当受到保护？看看目前世界上绝大多数国家的宪法，大都讲纳税人的权利而不只是讲纳税的义务。正是因为有了纳税人，才能让国家养着5300万吃皇粮的人。不能仅仅用“义务”这个词，就把纳税人打发了。从国家的征税权力的安排看，根据1982，1996以及2004年的宪法，人大把征税的权力赋权给了国务院，国务院把征税和财政预算的权力赋权给财政部，财政部又把这个权利赋给国税总局。权利如此层层下“赋”，人大要进行管理的话，得拐多少个弯啊！几乎可以说到最后是根本就管不到了。比如前两年新出台的燃油税和环境保护税，就是国税局根本未经人大投票批准而征收的。在世界上许多国家，政府要开征一个新税，首先要到议会投票，通过后才能开征。2007年我们国家开始征收燃油税，经过人大投票批准了吗？根本没有，连个听证会也没开过。当然，在我国目前的预算制度下，我们形式上好像什么都有，包括财政部的预算报告，也须得经人大代表投票通过，但问题是在目前人大“虚设”和人大代表“非专职化”的制度安排中，好多人大代表只是对政府的任何决议都举举手通过、走走过场而已。当然，近些年我们的一些人大代表的民主意识在觉醒。譬如，尽管如此在目前的人大制度和财政体制安排下，我们的很多人大代表还是发现目前这样政府征税不受任何实质性的约束和政府支出不透明的制度问题很大，在每年的人大会议上，他们开始对政府和财政部的预算报告认真起来，据说这几年财政部对人大预算报告，人大代表的反对票都有数百张。
    实际上，目前财政学界的许多学者基本上都同意我的看法，认为从建立“预算民主”作为突破口来启动未来中国的政治体制改革是可行的。就政府决策层来说，现在也开始意识到了预算民主的正确性。当然，也有一些人和学者认为，这是未来中国政治体制改革的问题，目前我们还没有能力做到。我不大同意这种判断。回顾一下中国近代史，就会发现，从以预算民主作为突破口来建立现代宪政民主政治与法治社会，现在看来已经不存在可行不可行的问题了，而是为与不为，做与不做的问题。因为，在晚清和民国初期的历史上，中国人恰恰就做到了。譬如，清政府1907年决定实行君主立宪，1909年正式设资政院，相当于现在的议会或人大。1909年清政府做了一个税收预算，包括政府的开支、加上庚子赔款等等，数目很大。清末立宪第一年，预算就要经过资政院投票批准，尽管当时的资政院里的人还都是一些由朝廷遴选出来的士绅和满清亲贵，但投下来的结果你知道怎么样，这些“自己人”还是硬把这个清廷的预算砍掉了三分之一。当年才刚立宪，就做到了这件事情，现在过了101年了，都这么现代化了，我们的人大的代表性再怎么说也比晚清好不少吧，怎么还不能做到？由此看来，中国的预算民主，不是能不能的问题，而是为不为的问题。
    更进一步看，如果着手做了这件事情，建立了预算民主制，等于是帮了政府一个大忙。财政预算透明了，我们的纪委、反贪局和审计署的工作不就好做多了？如果权力没有得到有效的监督，财政支出不透明，就会出现政府官员权力无限扩张的可怕局面，也会给一些掌握权力的人的腐败寻租预留了空间和可能。税收收入经人大批准才能征收，政府预算透明，无疑就会形成遏制一些政府官员腐败寻租的可能，反过来也可以救我们一大批干部呀！
    与财政收入相比，政府财政支出方面的问题更多，政府征了那么多的税，政府财政收入增长那么快，政府的财政收入都用到什么地方去了？如果把征来的税用于补贴低收入家庭的，改善医保和社保，这无可厚非。关键是，这些年政府并没有把钱的重点花在医保、社保、教育、科研和文化建设上，而是用在盖广场、建机场、修高铁等等“铁公基”项目上去了，也有很大一部分是被政府自己消费掉了。按照中国社科院财贸所的一项新近研究，在政府财政支出中，行政管理费用的支出比重高达18.73%，而同期日本的行政管理支出比重是2.38%，英国为4.19%。反过来看，我们的政府用在教育、医保和社保方面的开支，却比西方国家低很多。这说明政府征得到的大部分税和费，并没有取之于民，用之于民，而较多是政府自己消费掉了。再加上政府花钱开支不透明，一些政府官员从中腐败寻租，还不是这种体制安排的必然结果？单靠中纪委、审计署、反贪局的检查，又能起多大作用？
    记者：八十年代的时候，情况好像和现在相反。中央财政占GDP的比率不断降低，当时也引起了另外一种忧虑。
    韦森：对1994年中国政府的分税制改革的过程和当时的情况，财政部前部长项怀诚曾做过一个回忆。1994年前的主要情况概括起来就是中央收不上税。在国家的初级发展阶段上，必须靠税收来保证政府的强大和国防的稳固，如果中央政府收不上来税，大笔的钱留在地方政府的口袋，肯定是不行的。在全世界来看，把钱集中在联邦政府和中央政府的手上，也是一个一般趋势。因此我认为1994年的分税制改革是必要的，因为当时中央政府的税收和财政收入在下降。
    事实上，分税制这个体制在美国、澳大利亚都存在，但他们的分税制是在一个法定框架下进行的，而我们的分税制则是在没有预算民主框架限制下实行的，其中只是牵涉到地方政府和中央政府的利益分配问题。目前在我国目前的分税制体制安排中，中央和地方财权和事权近些年来发生了“错配”，主要问题是财权越来越集中到中央，而事权则越来越多的落到地方政府肩上。财权与事权错配，导致中央集中的财政收入太多，甚至出现有些部委的预算拨款花不掉、突击花钱的问题；而地方政府的负债却越来越大，甚至将来有可能影响中国经济与金融体系的稳定。目前这种分税制的财政体制似乎已经到了不改不行的地步了。1994年的税制改革在当时有它的进步意义，但是在没有预算民主政制的情况下，这一改革却导致了今天政府税收急剧膨胀而不受任何实质性约束、几乎每年都完成自己年初所定财政收入增速目标百分之二百多的情况，这说明我们的财政体制改革，已经迫在眉睫，到了非改不可的地步了。
    最后要说的是，我们的财政体制改革，尤其是税收制度的改革，不仅仅是个预算体制问题，而是我们的基本政治制度框架的改革和重构。税收（宪）法定，征税须经人民选出的代表批准方能征收，政府的财政支出透明，且受人大代表审议和批准，这应该是我国未来法治民主建设的第一步，也应当是未来中国政治体制建设的最核心内容和最基本的构成部分，且在目前看来也是可行的。
    韦森为澳大利亚悉尼大学经济学博士，现任复旦大学经济思想与经济史研究所所长