卢周来：穿越政治经济学年代

    几年前，我曾在一篇书评中率先提出，中国还处在政治经济学时代。在这一时代，资源配置的效率往往被放在其次，谁有权力配置资源以及社会财富如何分配才是社会各阶层真正关切。与此对应，我引用布坎南的名言“公平的权力分配优先于市场竞争”，来表达我对于解决当下中国各种问题的观点。
    2009年在中国经济史上肯定是值得大书特书的一年。这一年，受国际金融危机影响，世界主要经济体纷纷步入衰退，而中国经济不仅率先实现了“V”字形反弹，而且再次在世界经济大格局中借势上位，更牢固地树立了中国由世界经济大国往世界经济强国迈进的形像。这是值得每个中国人足以欣慰的事。
    也正是在反危机保增长的过程中，我们再次看到了中国特有的政治经济学逻辑。
    首先，在经历了市场化改革数十年之后，尽管我们反复强调应该发挥市场在资源配置中的基础性作用，但中国各级政府仍然具有大规模调动资源的能力。在反危机过程中，最大量的投资来自于政府，投资主要是通过政府掌控的国有经济部门进行，投资方向也大多在政府布点的基础项目或产业领域。也正因此，投资在拉动经济增长中的作用发挥到了极致，中国经济增长是典型的政府主导型经济增长。
    其次，与货币政策下海量流动性对中国经济增长的作用相比较，财政政策作用实际上非常次要。从凯恩斯主义经济学上看，积极的财政策政策包括了赤字财政与减税，但中国财政整体是正增长，财政盈余大幅提高，而针对中产阶层消费与福利的增税政策不断出台。这背后可以有多种解释。但有一种解释是：货币政策的后果最后是全社会分摊，而财政却是各级政府的“钱袋子”。而不要忘了，“国富民贫”本来已经成为中国后续发展的隐患。
    复次，我们还看到，尽管金融危机肇起于美国次贷危机，而次贷危机又是因为美国房地产泡沫，并且各国在“去杠杆化”过程中，房地产价格普遍大幅回调；这本来足以让过去若干年把房地产作为支柱产业发展的中国警醒，但一个反常现象是，中国房地产在经过极短暂调整后，价格飞涨的速度令世人咋舌，远超过不久前同样因地产泡沫破裂遭受重创的迪拜价格。这背后的推手，除了屡次成为“地王”的国企，还有就是卖地收入远超财政一半以上的地方各级政府。在局部与短期利益驱动下，老百姓的基本需求与中国经济结构性矛盾进一步累积，似乎不在他们的考虑之内；在09年预期12万亿消费支出中，居民购房一项竟然高达6万亿；与之形成鲜明对比的是，09年年初中央确定的各项经济刺激计划中，惟有保障性住房建设一项进度不到计划的三分之一；更令人不解的是，除了学者与研究机构自相矛盾的“说法”之外，至今也没有一项明确的房地产领域高层调控政策宣示。
    又次，我们看到，国际范围内，金融危机背景下，财富缩水最大的是富裕阶层；而在中国，危机中的富裕阶层再度“巧妙地”使自己的财富得以增加。09年新增亿万富翁足比08年高出十几个百分点，而中国也一举拿下世界第一奢侈品消费大国的头衔。只不过，在普通劳动者工资占比不断下降、大量临时性就业大学生成为城市边缘的“蚂蚁一族”、更多人因为危机而心忧自己脆弱的饭碗可能不保的背景下，这一头衔显得有些刺眼。况且，财政加货币政策指挥棒下的高达十几万亿资金，在经过权力与资本之手之后，最后到底有多少“渗滴”到普通百姓那里，没有人能说得清楚。但人们看得清楚的是：危机一来，一些地方政府竟然以红头文件形式规定，对普通劳动者有利的《劳动合同法》与最低工资标准可以“缓行”，而对于“违法”的企业家却可以“从宽”。
    还有，我们看到，尽管09年中国居民消费中一半支出在用于购买房地产，而房地产价格节节攀升是不争的事实；尽管09年下半年以来，与老百姓生活密切相关、但经营权却垄断于极少数国企的水、电、煤、气、食用油竞相涨价，且报道出来的涨价幅度均不低于10%，但面对统计局发布的仍然是“负值”的CPI以及远超过GDP增长水平的“职工平均收入增长”，各级官员似乎并不知道这不靠谱的数据背后普通百姓生活日增的压力。
    最后，我们还看到，腐败仍然在侵蚀着国家的肌体，而多少人呼吁的官员财产公开这样一个简单的“阳光法案”在酝酿多少年后也没有出台；同样，关乎新一轮利益结构调整的分配体制改革方案，也总是“只听楼梯响，不见人下来”；“通钢事件”背后透视出的改革成本、风险与收益不匹配，政府与媒体都讳莫如深；“钓鱼执法”、野蛮拆迁、司法不公等事件仍然在恶化着百姓对政府的信任……社会领域的诸多怪像，相当程度上仍然在抵销经济增长的光环。
    新制度经济学家、经济学诺奖得主诺斯早年笃信“制度有效论”，因为他把经济制度与政策作为“经济体对于资源相对价格变化的最佳反映”；后来，他发现一些“无效经济制度”在各个国家甚至欧洲内部都屡见不鲜，而这背后的原因在于“统治者的利益考量”，因此，他从早期单纯研究经济制度安排转向研究“经济制度背后的政治动因”，即“政治经济学研究”，并为此专门成立“政治经济学研究中心”。在他的研究成果中，关于“政府悖论”的观点很富有启发性。诺斯认为（1981），为了促使一个社会走上经济增长路径，政府的功能远不是仅仅推行自由放任的原则，它还应该减少市场运作中的交易费用并使得个人企业家从交易中受益成为可能。为此，政府必须足够强大。但他紧接着却悲叹道，“在现阶段，以我们现有的知识，还无人知晓如何创建这样一个实体。”其原因是，“如果一个政府一旦具有了这样强制的力量，那么，那些管理该政府的人便会因为目标函数上的偏差，利用这种力量来谋取局部或某个集团的利益，而以牺牲社会其它人的利益为代价。”
    2009年中国反危机过程中各级政府扮演的角色，应该会使我们对于“诺斯悖论”有更深刻的了解。如果不是拜赐于各级政府在推动经济增长中强有力的政策举措，而任凭市场发挥作用，中国经济肯定不会有“V”型反弹；这反过来也使我们庆幸于政府仍然是有效率的；但是，我们也不能不看到，政府对经济干预的全面加强，给后危机时代留下了各种复杂的政治经济问题；而更应该让我们警惕的是，“V”字形反转及经济成果的分配格局，可能使各级政府更加“惟GDP”看成绩，更加迷信于权力推动经济，更加依赖于投资并因此更加亲近资本，与包括垄断性国企与房地产商等在内各种特殊利益集团更加牢固地绑定在一起。如此下去，中国经济发展与改革的可持续性将大打折扣。
    面对日益复杂的政治经济问题，中国能否顺利穿越政治经济学时代，我个人在诸多场合总是强调：必须下决心推动以行政体制改革为中心的政治体制改革，以建设服务政府为突破口，理顺各种利益关系。
    建设服务政府，首先就是要解决“目标函数上的偏差”。现代经济学中的政府所担当的角色，应该是实现全社会福利的最大化，而不是实现单纯的“GDP”最大化。过去若干年间，正是由于政府把职能重心放在经济增长，相当程度上忽视了为全社会提供公共产品与服务的责任，造成社会发展与经济增长不平衡，导致经济增长与社会福利增长的不同步，普通百姓住房、医疗、养老、上学等负担沉重。也是由于政府职能转变不到位，将职能重心放在直接抓经济建设，造成了各级政府本能地亲近资本。这一方面为“权力与资本之间的勾结”提供了方便，还同时忽视了劳动者利益及全社会平衡，恶化社会公平。建立服务政府，就是要求政府把职能的重点由原来的经济目标优先，转变为社会目标优先，以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，着力解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心的利益问题，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。只有这样，才能改变在发展主义的旗帜下政府与企业、商人之间的亲和关系，最大限度减少政商之间相互进行利益输送的渠道；才能站在真正“中性”的立场协调和处理包括劳资关系在内的全社会不同利益阶层之间的关系；也才能真正使中国的经济增长建立在普通百姓日益增加的消费预期之上。
    这倒不是说政府不应该促进经济增长，但在促进经济增长中，政府主要作用是建立并维护交易的法治框架、限制垄断并促进竞争、提供基础设施与人力投资支持等。除此之外，政府在经济危机过程中的确也有借助于“看得见的手”推动“看不见的手”的责任。但是，在常态情况下，政府不能取代市场直接配置资源。总体上，市场决定效率，政府负责公平，这才是市场经济真正的逻辑。
    服务政府也必须同时是法治政府与责任政府。中国最大的政治经济问题，就是必须解决政府与民众之间权力关系问题；而中国社会的和谐首先也端赖于“官民关系的和谐”——“劳资关系和谐”当然也很重要，但只有执政者能够作为公正的第三方存在，才能解决好“劳资关系”。建设法治政府，就是要求各级政府及其部门必须带头维护宪法和法律的权威，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责、接受监督，切实将政府管理经济社会行为纳入依法运转的轨道。而建设责任政府，就是按照社会主义政治文明的要求，实现公民从义务本位向权利本位、政府则从权力本位向责任本位的深刻转变，保证政府使用权力服从于人民的意志，并始终对人民负责。
    “知易行难”。中国要穿越政治经济学年代，有赖于公民社会的培养与发育，有赖于既得利益者懂得让步，有赖于执政者的自觉。与09年中国经济在危机中成功实现突围一样令我们欣慰的是，中国正经历三千年未有之大变局，中国三十年来社会变革与转型几乎走过了西方三百年历程。三十年间，中国不仅保持了经济高速增长，而且基本保持了政治与社会的宏观稳定。相较于西方在穿越政治经济学时代时历经的巨大代价与曲折，中国绝对算得上是历史的幸运儿。正因此，借用一句俗语结束我的文字：我们完全有理由相信，中国的未来会更好！
    作者为北京大学中国金融政策研究中心教授。