丁元竹：夯实技术基础，提升“十二五”规划水平——以促进基本公共服务均等化为例

    “十二五”规划前期研究工作已经启动。每次制定五年规划都遇到目标量化问题，而量化过程中遇到的基本问题是确定标准和基础数据采集，这几乎成为所有主体规划和单项规划中的瓶颈。“十二五”规划要着力解决这个技术性问题，这是贯彻落实科学发展观的内在要求。统一的标准和准确的数据也有利于迅速查找问题，提出可行的对策，确保决策的科学性。
    基本公共服务均等化是“十一五”规划的亮点。“十二五”时期继续推进基本公共服务均等化既是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是推进以民生为重点的社会建设的基础性工作。为有效推进基本公共服务均等化，需要研究制定各类基本公共服务的建设标准、设施标准、人员配备标准、财力匹配标准；需要建立与这些标准相对应的数据采集系统；还需要建立与这些数据采集系统相关的绩效评估体系，从而使“十二五”规划达到一个新的水平。
    一、基本公共服务均等化实施过程中存在的技术问题
    （一）货币标准与实物标准缺乏统一。从对黑龙江省调查的情况看，目前在社会救助和社会福利领域实施的救助标准是货币标准，而各地居民收入、生活成本、生活环境差异巨大，货币标准还没有把这些体现出来。如黑龙江地处高寒地区，冬季时间长，设施建设需要防寒，墙的厚度要求60公分（南方为30公分），居民房屋建造标准高于其他地区，同样的货币补贴或补助，在黑龙江地区只能建设比南方地区少得多的同类设施，费用比南方同类设施多得多。
    （二）一些标准比较模糊。以老年养老设施标准为例，民政部“十五”规划标准要求全国百名老人平均拥有养老床位为1张，“十一五”规划要求达到1.2张。2004年，《全国文明城市测评体系（试行）》的“安居乐业的生活环境”项目对直辖市每百名老年人口拥有社会福利床位数提出三个指标要求：1.7张、大于1.7张、大于2张，以1.7张为标准，2张为优。这些都不利于精确计算和测量。
    （三）规划缺乏基础数据支持。以社区服务体系规划为例，从“十一五”时期开始，这类规划不仅缺乏社区服务设施、设备、人员的国家标准，而且也没有全国各地社区服务设施、设备、人员情况的基础数据，很难对实现目标精确界定，也很难把各类实施措施具体化。
    （四）标准制定滞后于现实发展。一是我国制定社会福利和社会救助的标准在程序上是：研究一制定一审批一实施。这个过程大致需要2至3年，所以新制定的标准往往会与现实经济社会发展水平有2至3年的差距。二是随着经济社会的发展，当前许多规划依据的基础条件已经发生了根本变化，现有的指标体系和数据系统很难反映实际情况，各类标准也不能满足人民群众的新要求、新期待。三是现行统计指标体系更多反映的是过去的注重经济发展的理念，还没有完全把以人为本和科学发展的理念很好地纳入进来。
    二、基本公共服务均等化标准建设的国际经验
    世界上许多国家（如加拿大联邦等）几十年来实施均等化战略的经验表明，标准是均等化的核心参数。其做法和经验可概括如下。
    （一）建立公共服务的国家最低标准。一是许多国家在建立财政均等化机制的同时，制定公共服务的国家最低标准。基本做法是：国家制定均等化目标和基本标准，地方政府提供公共服务。国家制定标准，有利于商品、服务、劳动力和资本的自由流动，减少各行政区之间无益的支出竞争。二是这种模式的最佳方式是中央政府在制定最低标准的同时，直接拨款，无需地方政府配套。这样可以弱化地方政府限量提供服务的动机，有利于资源有效配置。
    （二）在客观因素评估基础上，确定转移支付数额，减少转移支付中的盲目性和随意性。科学准确计量转移支付的数额，减少转移支付中的盲目性和随意性，降低人为因素的干扰和影响，是许多国家在实施均等化战略时考虑的问题。一是使用客观因素评估法核定地方财政平衡能力，在此基础上实行严格、灵活、多样的补助办法。如，澳大利亚分三步测量联邦政府转移支付数额：根据全国总人口、国土面积、财政收入、公共服务设施等因素，建立全国和各州平均公共服务的“理想模型”；评估影响各州税收能力和财政支出需求的人口、年龄、城市化程度和经济发展水平等因素；充分考虑区域自然特征、城市化水平对公共服务建设成本和公共服务需求的影响。在有关教育、卫生和医疗的转移支付中，充分考虑年龄、性别和收入状况等因素。二是根据地方税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”。如，日本大藏省每年根据各种因素测定地方基准财政支出需求数额和基准财政收入数额，一旦地方基准财政支出需求数额大于基准财政收入数额，大藏省就会在不指定专门用途，不附加任何条件情况下，把国税中的所得税、法人税和酒税所得收入32%下拨给地方。加拿大的做法是：计算每一税种的全国平均税率；计算标准收入能力；测算各省总财政收入能力；计算转移支付的数额。三是计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额，根据差额，计算转移支付的数额。这样，既可以避免中央政府与地方政府之间的讨价还价，也有利于调动地方政府的积极性。如，前联邦德国由联邦政府和各州政府财政部门分别测算出“全国居民人均税收额”和“本州居民平均税收额”，如果某州的“居民平均税收额”低于“全国居民人均税收额”95%以下时，联邦制政府将对其实施转移支付政策。
    三、对提升“十一五”规划水平的几点建议
    要促进“十二五”规划有关标准和基础数据系统的建设，以提升“十二五”规划水平。本文建议如下。
    （一）高度重视基础性、技术性工作。一是对“十二五”时期的各类规划必须明确要求：建立与规划目标相对应的基本标准和基础数据支持系统。在明确标准和完善基础数据系统的基础上，来进一步明确规划目标。二是把规划标准和基础数据建设纳入规划预算，各级政府要在财力上大力支持各类有关规划的基础数据系统和标准体系建设。三是对缺乏基本标准和基础数据支持系统的规划不予批准。
    （二）建立货币与实物标准相统一的标准体系。一是在充分考虑各地经济社会发展差异的基础上，提出与实物标准相对应的货币标准。货币标准要确保满足实物均等化的要求。二是坚持实物标准与货币标准相统一的原则，统筹考虑中央和地方政府的财政责任，夯实转移支付体制的基础。
    （三）进一步完善数据采集系统。一是根据设定的发展目标建立指标体系，根据指标体系的要求建立数据采集系统。二是进一步完善相应的统计制度，确保数据采集的准确性和权威性。把基础数据的采集与信息化建设结合起来。指标体系要体现对象与数据可得性的结合。
    业务部门应当把本部门有关的基础数据建设放在业务管理的重要位置，作为基础性的管理工作来抓。要加强与统计部门的合作，及时修正统计指标体系。要及时把反映国民经济社会发展的指标纳入统计体系，尤其要从国家层面着手完善指标体系。三是鼓励各地在兼顾国家标准和国家指标的同时，根据实际建立自己的指标体系，体现地方发展特色。
    （四）进一步完善全国基本公共服务的范围和标准。一是明确我国法定基本公共服务的范围、需要均等化的地区和领域。二是要通过编制发展规划，确定全国性基本公共服务的种类、标准。三是至少要考虑制定全国统一的基本教育的实物标准，包括设施、设备和人员配备；全国统一的公共卫生和基本医疗的实物标准，包括设施、设备和人员配备；考虑了当地价格和消费指数的全国统一的社会福利标准和养老保障标准。四是要通过规划执行，来监督和检查基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况，针对存在的问题，改进和完善转移支付体制和机制。五是要研究和提出基本公共服务均等化的评价指标和评价标准，为建立政府基本公共服务问责制度奠定技术基础。