李炜光：以参与式预算改革作为公共财政突破点

    预算改革的困难是上层资源似乎有限，难以找到新的出路。但我相信，我们还有希望。希望在哪里？只能寄托在民间，“道在民间”，预算改革的希望只能到民间去找，也一定能找得到。这就是在浙江、广东、上海、湖南等地出现的民众自觉融身其间、地方政府积极推进，并且已经取得初步成效的“参与式预算”改革。
    预算改革的困境在于政府本身
    南方都市报：今年的全国两会召开之前，4万亿元的刺激经济计划就广受关注，民间的呼声被代表委员们带进了两会，不少议案提案要求盯紧“4万亿”的流向和收益。这显示出公共财政的预算民主意识正在觉醒。自1999年启动新一轮预算改革走到今天，预算制度对于国家治理的重要性已经日益深入人心。但中国的预算改革一直是零敲碎打，就您看来，预算改革是否到了应当拿出一份改革路线图的时候了？
    李炜光：我觉得也到了这个时候了。目前“零敲碎打”式的预算改革实际上已经起不到大的作用，加强行政控制而不是人大的外部政治控制的预算改革模式已经过时，“国家养人民”的财政幻觉必须驱除，预算体制的改革必须有实质性的突破。
    不能不承认，我国公共财政体制的改革已经进行了十几年但效果并不尽如人意，扭曲走样的问题在财政收、支、管的各环节都有所体现，其根本原因就在于未建立起符合市场经济本质需要的真正的公共财政制度。我国应该考虑进行与政治体制相配合的财政制度的新一轮改革，全面完成财政公共化变革的任务，构建起真正的公共财政体制。
    南方都市报：就今年两会的议题而言，社会舆论最关注四万亿投资，但这笔钱怎么花似乎只是政府的事情，公共预算日益演化为政府预算。
    李炜光：在真正的公共财政体制下，财政收支的最终决定权不在政府的手里，而是在别人的监督控制之下，它自行其是的可能性就大大减少，法律和制度规定着它的运行模式和方向，只能按照社会公众的意愿提供公共服务，这是它的本质的制度属性。市场经济需要的是这样的财政体制，也只有这样的财政体制才堪称公共财政体制。人大作为最高的国家权力机关在预算和税收方面作为有限，社会公众更难以有效地约束和监督政府及其官员的活动，这就缺乏一种机制保证政府严格按社会公众的意愿行事，腐败现象也就层出不穷。
    解决问题的根本的办法只有继续进行公共财政体制的改革，半途而废将一事无成。浙江温岭新河镇等地的实践就是触动了这一重要地带，它们的价值就在这里。通过改革，逐步形成由社会公众来自己决定与约束财政的能力和机制。国家民主法治的转型，在西方就是通过公共财政制度的建立而完成的，我国也只能是这样，首先解决公共财政制度的转型问题，使之形成“公共性”的根本性质，然后才有可能谈其他的问题。
    南方都市报：当前公共预算改革要取得进展，您认为存在哪些困境？
    李炜光：预算改革的困难是上层资源似乎有限，难以找到新的出路。但我相信，我们还有希望。希望在哪里？只能寄托在民间，“道在民间”，预算改革的希望只能到民间去找，也一定能找得到。这就是在浙江、广东、上海、湖南等地出现的民众自觉融身其间、地方政府积极推进，并且已经取得初步成效的“参与式预算”改革。
    和三十年前改革发源于联产承包责任制一样，参与式预算也是发源于民间。三十年前成功了，这一次又是一次十字路口的历史机遇。中国改革走到了这一步，才会面临这样的问题。放在10年前，人们怎么也不会想起来要搞什么参与式预算改革。民间又一次走到了改革的最前列，下一步，也是跟三十年前的情况一样，就看决策者怎么选择、怎么做了。
    所以，你问困境在哪里，要我说，困境就在政府本身。现在民众开始动起来了，基层政府也在积极行动，而真正执掌体制、政策和法律大权的高层政府眼下还在一边观望。如果人民已经越来越多地进行参与式预算的实践了，而政府却未持积极态度，袖手旁观，不给予法律、政策和体制上的支持、帮助，而是由其“自生自灭”，那么，基层预算改革就只会有“自灭”，而不会有“自生”。
    新河模式代表了我国公共财政体制的发展方向
    南方都市报：我知道您前些年就提出了公民参与式预算的概念。而近些年，少数基层政府也正在积极探索参与式预算。2005年3月，浙江温岭市新河镇将民主恳谈机制运用到预算领域，此后的几年间，逐步设计出一种将预算民主恳谈与人大代表制度相结合的机制，一定程度上使得公民参与了人大对政府预算的审查。
    李炜光：新河试验是一种值得关注的创新。这些探索对于在预算领域中重构国家与公民之间的权力关系有着非常重要的价值，是具有中国乡土特色的社会主义民主创新，是为了解决各种新问题而发展出来的新型治理模式，是中国式的公共预算，代表了我国公共财政体制未来的发展方向。
    新河模式，据媒体报道的情况，预算的讨论和审议采取“两上两下”的方式，分人代会之前和人代会期间两个阶段进行。第一阶段预算报告草案和预算的细化说明提前两天发给人大代表。在人代会正式审议之前两天，召开预算初审民主恳谈会，新河镇的社会公众可自愿参加。他们可以把预算方案带回单位、带到家里，按他们自己的说法，“预算方案其实是向全镇公开”。第二阶段的参加者是官员和人大代表，没有社会公众参加。另外，新河预算有较为细化的说明，列出15个支出大项，其所包含的全部具体的子项目，共计110项。这样，人大代表对镇政府机关的行政开支就一目了然，就能够仔细地审查各项行政开支的必要性和合理性。
    还有就是他们试探着改进讨论方式，设置了分小组讨论的程序。两次分组、两次集中进行审议，参与者可较为充分地表达意见的机会，使讨论更有质量。新河要求五名人大代表联名才能提出预算修正议案，经过大会主席团审查，然后提交大会表决，过半数通过。它们这次通过了两个预算修正案。对于乡镇一级政权来说，这绝对是“破天荒的一大步”。其实，这也是国内第一起人大代表行使我国预算法尚未明确规定出来的“预算修正权”。
    南方都市报：新河试验带给我们的启示，不在于他们审计结果有多合理，而在于民众与政府共同实践一种协同治理模式和参与程序。但新河模式能否得到长时间的延续，乃至得到法律的保障，能否得到更广层面的推广，都存在很多未知数。
    李炜光：新河的民主恳谈只是一种体制外的民间试新，没有法律保障，也缺乏外界特别是政治层面的充分支持，现有财政体制与新河试验的精神与内容相容配套的地方也不多。这种非制度化的试验，只是暂时的现象，很难有可持续性效果，任何一位领导的更迭都可能使试验半途而废，“废”了之后民间并无力量可以提出有力的质疑和恢复。
    我曾到中山大学去开过预算改革的专题研讨会，据说在新河试验中，“人大代表在讨论预算的过程中容易对政府的让步感到满意”而往往中途放弃与官员的进一步讨论和争论。从中反映出人大代表产生机制上的问题，他们很难去跟官员“较劲”。
    在参与式预算的发源地巴西，连总统都积极参与预算改革的实践，给民间参与公共预算的编制和监督以实质性的支援，这才有了民间广泛的参与热情和持久的发展动力。也就是说，只有代议制民主还不够，还要有直接民主，这两者的结合，才有了参与式预算改革的成功。这是他们的经验，也是参与式预算风靡许多国家的原因。
    南方都市报：公民参与式预算，使得财政预算本身的本地性因素特别突出，这是否还需要有一种分权相对合理的财政体制相配套才能施行？
    李炜光：参与式预算目前还游离于体制之外，缺乏法律的和体制的保障，除非得到法律的确认和保护以及与国家的财政体制挂钩，否则这样孤单单的地方试验很难维持下去。参与式预算需要分权式的财政体制相配合，如果实行的是集权型的财政体制，最好不实行参与式预算，因为意义不大。我国目前财政体制应该进行改革，应当分权化，并且与财政公开、预算民主的变革相联系与配合，使各级财政成为一级真正的财政。这样，财政资源就被分散到政府的各个层级，而不是大家都必须面对铁板一块的政府总体，各个层级范围内的社会公众就有机会参与进来告诉自己这一块儿的政府，哪些事情该做，哪些事情不该做；哪些事情应当多做，哪些事情应当少做；哪些事情现在就该做，哪些事情可以留待将来再做，等等。这样，“公共财政”就不再是一个看不见、摸不着的虚幻之物，而是实实在在地落实到公众的视野里，各级政府的行政运作上了。
    在新的财政体下，各级政府财政具有切实的自主权和分散性。政府的各层级、各部门和各单位之间更多的是独立、平等、合作的关系，更多地使用合同协议方式，按市场方式处理相互间的协作配合问题。如美国的“以绩效协议为纽带建立的政府间的伙伴关系”。传统的处理政府间财政关系的行政方式将日益失效，机构内部的关系更具平等的契约色彩，权责关系将发生重大变化，传统官僚模式下垂直式的权力结构将被动摇。到那时，一切就开始发生变化了。
    南方都市报：但在目前，只要我国地方财政还不是真正的一级财政，合作的平等互利就难以保证。
    李炜光：我国财政体制改革不是简单的“下放权力”，而是市场经济式的权力分散化，也叫“财政体制的分权化”，它使各级财政成为一级真正的财政，并且与财政预算的公共化变革（如公众的参与式预算）相联系、相配合。财政体制改革核心内容是通过将权力和责任的有机调整，使得各级政府，有一级政府就有一级事权，有一级事权就有一级财权，有一级财权就有一级财力，让各级政府有责任也有能力行使自己的职责。
    未来，我们国家应该有这样一种制度安排：不管政府愿不愿意，都得进行财政层级的调整，都得将财权、财力分散化，都得允许、容忍公民对预算事务的介入，并最终将财政预算的决定权拱手交给人民自己。政府将来只是，也只能是一个接受人民委托和授权的执行者，那个时候我们的财政体制改革才真正“到位”了。但也不得不清醒地看到，目前我国的改革还只能依靠政府的“自我革命”来推动，“参与式预算”还远没有成为改革的主流，还在外围“打转”，随时有夭折的可能。
    “参与式预算”的改革动力在哪里
    南方都市报：要达到“参与式预算”的预期目标，单纯依靠政府的“自我革命”来推动肯定不够，一定还需要有效的社会力量来推动。
    李炜光：是的。目前看人大代表和政协委员们大多对预算还是持比较冷漠的态度，或者以看不懂为说辞，要自上而下地推进预算改革确实是很难的一件事情。如果没有真正的外部和内在的压力的话，恐怕今后很长一个时期都维持这个状态，不会有很多人真的把预算审议当回事。
    世界各国的历史表明，民主总是由少数人逐步向多数乃至所有人逐步扩展的过程，这个过程伴随着缺乏民主权利的人们的抗争和执掌公权的人们的容忍、妥协，弄不好，矛盾激化，还可能爆发大规模的社会冲突甚至流血事件。所以说，民主权利是大家一步步争取到的，而不是被谁赐予的。现在，民众参与式预算改革就是切切实实的争取民主权利的实践，往深处说，这就是我国政治体制改革的切入点。
    南方都市报：那现在问题的关键是，压力如何产生？
    李炜光：从下面慢慢培养出来。这里面有个问题，就是必须要有合格的或者负责任的有独立自主民主法制精神的公民，对预算特别较真特别关注的公民，才会有真正对预算较真的代表或者委员。如果社会整体上对这个事情都不那么关心，你要求代表能做什么呢？而且人大代表们也应该具备这种专业素质素养，在高素质、高水平的公民当中产生我们的代表。
    南方都市报：前段时间上海律师严义明就要求国家财政部和发改委公开四万亿的财政预算和决算信息。
    李炜光：这样的人是有公民精神的，我本人表示钦佩。但是在这种体制之下未免有螳臂当车、孤胆英雄的感觉，悲壮则悲壮矣，却无法产生真正的推动力。面对一成不变的体制，我们都有无可奈何之感。最可悲的是甚至无法引起社会更大的和更广泛的呼应，网络上有一些同情的声音，但走上社会看看，律师显得有点太过孤单了，这跟我们学者的呼吁多次碰壁是一样的情况。面对的是一座铜墙铁壁，我们这点声音很快会被反弹回来，跟没说差不多。叫我看，中国的体制改革早在上世纪90年代中期就完成了，利益格局大体定局，社会财富分配的分配比例也切割完毕了，在一些人的眼里，这样的体制已经很好了，修修补补改良一下可以，根本性的创新改造则不必要，大局不能变了。但我们的预算体制问题偏偏是要动大局的，动核心的东西，怎么动？事实也教育了我，我们开了这么多预算改革的会，写了那么多的文章，其实起的作用非常小，根本不能实质性地推进预算改革的进程。
    南方都市报：显然，
    这其中需要更多的知识分子和专业人士的责任担当和道义力量。
    李炜光：知识分子承担着社会进步的责任，像参与式预算这样有价值的实践，就是实实在在的民主，是一种习惯与生活方式，得去学习，实践是一种学习，专家的专业辅导也是一种学习，缺一不可。所以知识分子应当知道自己的责任在哪里，该说话的时候要说，该“闯红灯”的时候你要闯，因为只有你们最懂什么是预算民主，以及如何把民众的财政预算的权利落实到实践中，只有你们说得清楚、说得最好，你们不说，这个社会就更没有人能说了。可是我们也看到，当社会需要知识分子们叙说民主、叙说预算权利的时候，非常遗憾，包括我本人，并没有很好地承担起这个伟大的社会责任来，搞得我们许多人大代表一再抱怨他们“看不懂预算”。
    所以我认为，知识分子们与其整日空喊民主口号，不如关心一下身边的民众的权利问题，关心一下财政预算的钱是怎么花的问题，多向民众宣讲怎样行使自己的权利，以及预算制度应该怎样改革才真正符合社会大多数的意愿的知识和技能，像当年的伏尔泰先生，也写几本宣讲宪政民主的小册子，因为我们的社会实在太需要了！
    南方都市报：知识分子的良好意愿如果不能与具体的事件相联系，只是停留在专业人士和少数公共人士的共识当中，就不可能构成一种社会力量推动改革的健康进行。
    李炜光：预算的改革必须由社会力量来推动，我们可以看到英国法国的下议院制度13世纪末就产生了，也就是普通的工商市民介入到抢钱袋子的事情中去了，财政权的分配是整个社会都参与的事情，甚至到最后法国变成大革命，起因还是财政问题。没有社会广泛的社会参与，是不可能有政治权利核心部分的改革的。
    我们把希望放在民间，预算的“道”在民间去找，这个思路大体上是对的，问题是突破点在什么地方呢，关节在什么地方？具体的方法、工具都好办，以中国人的聪明才智，西方人想到的我们肯定能学过来，或者我们再创造新的，这都不是问题。问题在人们参与的热情和积极性，也就是他并没有必须参与这个事情的动力。
    南方都市报：人们没有参与的动力，可能还是由于公民自身的利益与预算的关联依然是一种隐形的关系。这必然要考虑如何去强化公民的自我利益与社会公共利益的关联度。对此您是如何看待的呢？
    李炜光：我觉得还是在利益上面，必须把大家的利益和预算的透明度挂起来，他自然而然地就要关心钱是怎么用的了，关键点在这，但我们现在还没有找到办法把它挂起钩来。不这样，你再公开他也不关心，因为他不参与。公开透明的目的是让人们参与。参与监督参与管理了，预算的效率就提高了，钱就不乱花了，腐败就降低了。目的不就达到了吗？不参与，一切都是空的。
    南方都市报：那怎么样才能让公民的自身利益与预算改革挂起钩来呢？
    李炜光：进行财政体制的改革，把我国“半截子”的分税制改革真正做到位，也就是把分税制改革的重点放在省以下的部分，从上次分税制改革停步的地方起步，继续走下去，最后完成整个分税制改革，在我国实施完全、彻底的分税制。
    现在紧急要做的，是合理划分中央政府和地方政府的事权范围，应该由中央负责的事情全部收归中央，应该由地方负责的事情就全部下放地方，真正做到各行其是，各负其责。然后根据各级政府的事权，划分各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定各级政府的财政收入。属于区域内部的地方性公共产品和服务，就放手由地方财政负责，相应的财权、财力应全部划归地方，由地方自己作主安排使用。科学划分权力边界之后，由全国人大常委会审议通过，成为国家的一项法律。今后，也就不会再有中央政府干预地方财权、事权的问题，因为体制一经确定就用法律确认下来，谁“越界”，谁犯法，谁承担责任。这才是真正的分税制和适应市场经济的公共财政体制。
    财政体制改革的意义在于，地方政府必须有充分的自主性的财政资源，这样，民众参与协商资源配置才有意义，而一旦财政资源落实到地方了，民众的切身利益就会与体制挂上钩，人民也才会有热情关注地方财政的财政预算问题。
    参与式预算代表着一种服务于自身价值和利益的机会，实施这种预算模式，政府执政的合法性、公民对政府决策和治理的认可度和遵从度会大大提升，官员们在民众的参与和监督下改善其工作效益，并因此而增强其自身的“安全性”（因为不公开的、民众不知晓的行政风险性更大），而财政资源的配置和使用也因效益的提高而有益于社会和谐的形成，等等。由是，民间参与式预算改革就大有前程，功德不可限量。
    NGO运作和预算挂钩是一个新模式
    南方都市报：刚才您更多地从政府的算计角度，考量了参与式预算改革的必要性。那么对于民间而言，自身要做怎样的突破，才能有效地促进公民参与式预算模式的深入展开呢？
    李炜光：NGO组织运作和预算挂起钩来，也许是一个新的思路，比如阿拉善SEE生态协会。公共服务和公共产品应该也几乎都是由政府提供，用财政的钱来修桥、铺路、治安等等。非政府组织从事公共服务在当前还非常不发达，但是阿拉善SEE生态协会已经在尝试着做了。它是以企业的形式运作，但从事的是公共服务，主要搞生态治理。本来生态保护习惯上是政府做的，比方说建立三北防护林等等，但这个协会是志愿者去做。怎么做呢？政府的钱，企业家的钱，社会公众赞助的钱，合起来运作。美国就是这样做的，政府心甘情愿，这一块的事情我不做了，你来做，我给你钱，你做预算，告诉我怎么花的，而且政府要派人进入你这个协会，也不只是监督，而是参与进来协作。这个组织是独立的，不是政府一级的组织，但它又和政府、社会各界广泛合作。
    南方都市报：这只是其中一类NGO，把政府相应的预算项目拿过来，进行透明化操作，但是这一类预算的比例是非常小的。而当前我们还要更多地考虑，公民如何有效地形成压力团体，既有效地推动政府进行预算改革，同时又能够长期、有效地参与到预算中来。
    李炜光：在中国，NGO和社区自治团体是未来公民组织的主要形式。这些自治团体不能隶属于某级政府，而是就某一或某些公共事项专门成立的机构；它们是由当地居民自愿组成，其范围依受益涵盖面，而不是按行政区划来确定的；各种非政府公共机构的业务活动就是提供公共服务，为此获得的业务收费和财政拨款等收入是它们的“费用价格”。为此，我国的财政体制应当包括以“社区”为名或为性质的内容，使之脱离原有行政机构序列的控制。否则，我国的财政体制无论怎么改革都是不可能成功的。
    这种自上而下、期盼产生“下行上效”效应的改革尝试目前还在进行过程中，最终的成败很难说。我们只是承认它非常有意义，但是不是非常有前景，还需观察一段时间才可判断。我和许多人的心态是一样的，只要还能试，就向前推进它。尝试随时可能被中断，但不去试，所有的希望便都不存在。
    来源：南方都市报评论周刊