笑蜀：切不可把地方政府发债当第二财政

    尽管预算法已有明确规定，地方政府无权发债，但地方政府发债看来已不可阻挡。权威专家称，影响地方政府发债的所有“围墙”已统统拆掉，“现在就只剩下预算法这道‘正门’还没有打开”。而随着相关方案的问世及相关机构的设立，这道“正门”的敞开也是指日可待了。
    地方政府发债的理由确实强大：地方政府财权与事权不匹配，需要强化地方政府财权；全球金融危机冲击中国实体经济，需要刺激内需；地方政府隐性发债早已经是既成事实，索性阳光化反而有利监管；地方政府发债是国际惯例，世界上53个主要国家中37个国家的地方政府有发债权。如此等等。
    在土地财政走到尽头之后，发债已经成为替代品，大有构成地方政府第二财政主要财源之势。所以，问题要害倒不在于上面那些理由是否强大，问题要害其实只在一点，即地方政府不能没有第二财政。对第二财政的巨大依赖，才是地方政府发债势在必行的全部奥秘所在。
    第二财政由来已久。1993年分税制改革，某种程度上是中央政府与地方政府的一次博弈。博弈的结果，是地方政府财权大幅缩水，事权却大幅扩张，注定了地方政府不能不堤内损失堤外补。所谓经营城市就这样粉墨登场。
    经营城市，实质上就是经营土地，实质上就是把“征地”当作了地方政府的提款机。这对地方经济腾飞固然有拉动作用，但其负效应也愈来愈明显。正如专家早就指出的，“征地”与 “买地”的根本区别就在于，“征”是强制性的攫取，“价格”是人为的单方设定；“买”则是平等的谈判，“价格”是市场博弈的自然结果。百分之七十的群体性事件因“征地”而起，这个触目惊心的事实，充分揭示了传统发展模式对政府信用的滥用，对社会公正的挑战和对社会稳定的威胁。
    所以，土地财政今天走到尽头，未始不是好事。第二财政原本只是权宜之计，只是过渡。一个地区的正常发展，原本就应该主要依靠公共财政。公共财政不仅是阳光的，更重要的作用在于忠实反映经济发展的基本面。主要建立于公共财政基础上的发展才是健康的发展，可持续的发展。土地财政走到尽头，正好带来压力，迫使我们不得不解放思想，不得不在发展模式上拨乱反正。
    假若在这种背景下匆匆开辟新的财源，以发债权作为地方政府新的提款机，显然是一个不太周详的决策。经过三十年经济高速增长，为什么第一财政依然弱不禁风？经过三十年经济高速增长，为什么民间自发机制仍然不能起作用？经过三十年经济高速增长，为什么地方政府仍然不能告别公司化形态，从与民争利的经济人转变为主要是公共服务的提供者？第二财政不断血，这些问题就不可能引发深刻反省，更不可能推动实践中的突围，而徒然助长地方政府的惰性或者说惯性。
    这就是说，地方政府不是不可以发债，但必须是有限制条件的。最大的限制条件，就是决不允许地方政府把发债当作第二财政。必须确保公共财政在地方发展中的基础作用和主导作用，地方政府发债最多只能略补不时之需，并且只能限定于严格的非竞争领域。如果不做这样的限制，地方政府仍作为要素资源垄断者，以公司化形态主导经济发展，那么岂止公共财政不足支撑，纵然第二财政开辟，也仍不免入不敷出。而一个强势政府诛求无度的结果，必然是私人产权不保，土地财政诱发的种种闹剧悲剧就会不断重演和不断放大。这不过是用制造更多问题为代价来缓解当下问题。
    财政困局是宪政转型的先声，这个规律被历史多次印证。土地财政遇到天花板，或许为我们提供了一个起点，一个推动地方政府宪政转型的起点，通过回归公共财政回归宪政常态，成为真正的有限政府，廉价政府，谦卑的政府，受制约的政府，这是我们恒久的梦想，今天这个梦想似乎终于有了落脚处。所以对地方政府发债切不可估价过高。我们的地方政府原本不缺钱，它早已经是世界上成本最高的政府之一了，只要它的权力不越界，现在的收入就基本够用。我们应该把心思更多用在怎样让它的权力不越界这点上。这点上我们浪费了很多机会，但愿，不要再浪费了这次机会。