袁绪程：论公有制与产权制度的改革

    导言
    全民所有制和集体所有制（以下简称“两种公有制”）是斯大林模式的产物，其根本缺陷在于产权不清、界定不明，在实践中无法体现“全民”产权和“集体”产权。因此，“两种公有制”的理论指向与实际操作完全背离，并异化为国家（行政）所有制或国家（行政）控制的所有制，它既与马克思设想的社会主义所有制“社会所有制”相差甚远，又与现代产权制度相悖。“两种公有制”适应指令性的计划经济体制，随着经济体制的市场化，其必然发生相应的变革，变革的方向是重建现代产权制度。我们应按照现代产权制度的要求，改造“两种公有制”，使之适应于社会主义市场经济的发展。本文在对所有制（包括公有制和私有制）的各种形态进行总结和分析的同时，提出了所有制改革的基本思路。
    一、公有与私有之争引发的思考
    改革之争烽烟又起，其要害是市场化和公有制问题。按照斯大林模式建立起来的“两种公有制”需不需要改革？如何改革？改革走到今天，这是无法回避也不应当回避的了。
    （一）公有制的“现实”思考
    一种观点认为，“两种公有制”无须根本改革，如果要改革的话也是自我完善。其理由有四条：一是本质论，公有制是社会主义的本质，具有社会主义优越性；二是消除贫富差别的“共同富裕论”，将公有制与“均富”相联或相等；三是目的论，公有制是目的，主体地位不能动摇；四是公有制比私有制更有效率论。概括地说，第一、二、三条理由涉及价值标准，适用是非原则，后一条涉及工具标准，适用功用原则。
    另一种观点认为，“两种公有制”尤其是全民所有制（国有制），其根本缺陷在于所有者虚置，要加快改革，要转为非公有制，否则不仅租金耗散，而且连本都保不住。这就是：“冰棍论”不吃也会融化掉；“苹果论”专挑烂苹果吃，结果全吃烂掉的，与其烂掉，不如卖掉；“靓女先嫁论”不嫁白不嫁，晚了嫁不出去，等等。这三个比方都是指国企不行了，如不改不卖迟早都会“玩光”或“烂掉”。与此相对应的现实是：一些国有产权处于无规则或“无主”的混乱状态以及低效率状态，以革命的名义化公为私、打着市场化的旗号巧取豪夺、借赈灾扶贫趁火打劫，国有资源的乱采滥伐、公共环境的破坏污染等等层出不穷，屡禁不止。面对触目惊心的国资流失和竞相争夺，则是漠然淡然、无助无奈。有位人大代表称之为“三不管”不敢管、不能管、不愿管。这就不得不引发人们的一个现实思考：这是社会主义全民所有制吗？为什么会出现“三不管”呢？社会主义优越性何在呢？如果是私人财产，“冰棍”会融、“苹果”会烂吗？“左边”在理论上高唱公有制的优越性，“右边”讲的是现实的所有制状态，不在同一个层面上的争论能有结果吗？然而，不论我们在理论上如何标榜社会主义公有制，无可争辩的铁的事实是：
    一些代理人肆意掠夺国资和侵犯公权是因为委托人和代理人都不承担责任，放任国资要么无效率要么流失而“不敢管”或“不能管”，“主人”和“公仆”都名不副实。
    面对国资的流失或无效率而“不愿管”则是公有产权的委托人和代理人都缺乏激励机制。
    资源的极度破坏和环境的严重污染则是产权不清、缺乏保护。名义上的国家所有和事实上的私人（集体）的非法或合法的占有并行不悖。
    一言以蔽之，名义上的社会主义公有制与实际通行的所有制相互背离，公有制（产权）的公开规则和潜规则并行不悖。“两种公有制”在价值理性是非判断和工具理性功用判断上都存在问题。
    （二）公有制的“理论”思考
    为什么“两种公有制”在理论上与在现实中如此不一致？这需要从所有制上找答案。那么，何谓所有制？多数学者认为，所有制是一组财产权利关系，它与产权制度同义或等价，讲的是人类经济活动中的占有、使用、收益、交换等权益的规则。只不过现代制度经济学家更多地使用产权概念，古典制度经济学家更多地使用所有制概念，而法学家更多地使用所有权及其派生的各种权能概念。如果非得下定义的话，所有制是主体对客体的独占权及法律上的认同和保护制度。所有制在本质上是排他的和非共享的，它表现为人与人的社会关系。如果依据所有制的排他性和共享性的程度，可将人类迄今现有或设想的所有制概括为以下四种类型，详见下表：
    所有制类型
    竞争性 共享性
    私有制 社团所有制
    公共池塘所有制 “社会所有制”
    排他性 非排他性
    1.私有制。纯粹的私有制是单个主体对客体的独占权，表现为绝对的排他性和竞争性，最能体现所有制的本质。可以认为，现代产权制度是以个人财产权为基础的。私有制是一个极有弹性极富争议的概念，在宽泛的定义上，它在中国被称为“非公有制”而包括“两种公有制”之外的所有财产制度。随着生产的社会化，社会财富在物质形态上越来越难以分割而表现出整体性，当今的私人占有更多地体现为社会资本的私人权益，而不是所有物的独占权，如股份制企业的股票凭证等。
    2.社团所有制。包括寺庙、教会、革命组织、学会、协会、党派等宗教团体、社会团体和革命团体的“社团财产制度”。其特征是：对内其成员的财产共有共享，但不分割到个人；对外严格排除非社团成员享有。相似于此类所有制还有区域（包括小区）的只允许区内居民共享、对外排他的所有制，等等。
    3.公共池塘所有制。公共池塘所有制是一个比喻，指的是有限的公共资源或资产所有制，其中包括池塘、草地、河流、森林、矿产等等公共财产。这是一种非排他性但又不具备共享性的所有制。历史上的原始公社所有制以及今天的某些公共品的所有制属于此类型，这是一种尚未完全发育或者其经济价值尚未开发、呈幼稚状态的所有制。
    4.马克思设想的“社会所有制”。“社会所有制”其本质具有非排他性、共享性、国际性。由于社会直接占有生产资料，个人不再单独排他的拥有生产资料，单个体（社会成员）在社会集体中集合的占有生产资料，占有不再表现为所有权，所有制不再具有排他性而失去本来的性质，如果沿用所有制概念，它是一种在直接社会化生产中重建的集合的个人所有制即“社会所有制”。由于受生产力水平和产品丰裕程度所限，它至今仍只是一种设想。
    从上述四种所有制类型看，除私有制外，其余类型都属于公有制范畴；如果以马克思设想的“社会所有制”为社会主义标准，其余三种类型都不能列为社会主义公有制，相比较而言，某些社团所有制和公共池塘所有制或多或少带有一些社会主义成分，更接近马克思设想的“社会所有制”。从效率和发育程度看，公共池塘所有制最差，如果要保留公有的话，就须转型为收费的“公共俱乐部制”，以及合作制或合作股份制。应当看到，上述分类只是所有制的一个抽象，在现实世界，横亘在第一种和第四种所有制之间的是既不完全私有也不完全公有的多种多样的所有制，它们或因历史的继承或因革命的改变甚至是外来力量的入侵等多种因素所致。但在现今生产力发展水平和资源稀缺的约束下，不论其包含的公有程度如何，都脱离不了所有制和产权的范围，都受同一产权规则的制约，或多或少具有排他的私人性质。因此，我们不能简单地以私有制和公有制的“二分法”来描述复杂的所有制关系，更不能以抽象的公有制为标准判断社会主义优越性，并以此排斥和限制非公有制经济。我们应透过所有制的迷雾，超越公有与私有之争，看清楚真实世界里的所有制具体的而不是抽象的、多样性多层次的而不是单一的产权关系。就现实的公有制而言：
    首先，国家（全民）所有制和集体所有制只是公有制家族中的一部分而非全部。拒不承认“两种公有制”之外的公有制既不“理论”，也不“实际”。比如将建立在小生产上的两三户或几十户农民的集体所有制视为社会主义公有制，而将建立在社会化大生产上的拥有几十万股民的香港汇丰银行、美国通用汽车公司等西方上市公司视为资本主义私有制，不令人困惑吗？
    其次，“两种公有制”并不完全等于社会主义公有制，至少不等于马克思设想的社会主义公有制即“社会所有制”。建立在小生产之上的农民集体所有制比建立在社会化生产之上的股份制，距离马克思的“社会所有制”更遥远。此外，马克思从来也没有承认国有制就是社会主义公有制，两者的距离和差异也是不言而喻的。
    其三，“两种公有制”都是手段至少是后进国家实现赶超模式的强制工业化的手段。即便在一段时间内它带来高速增长，但也不能长时间地保持进而达到“共同富裕”。“两种公有制”结构在苏联东欧的解体和在我国的调整就是明证。
    其四，“两种公有制”是革命的产物，是人类按照某种理想、模仿马克思“社会所有制”的某些特点，通过暴力革命打破原有的所有制发展格局和产权制度的自然演进进程，试图绕过资本主义传统所有制的一种伟大的、悲剧性的尝试和探索。必须暂停对马克思未来“社会所有制”的模仿，因为现有的生产力条件还不足以尝试马克思的“社会所有制”，更重要的是，马克思的“社会所有制”高于资本主义的新型的所有制关系并不是靠革命来完成的，而是生产力的自然演进的结果，它应在生产社会化的市场经济的充分发展之后。因此，我们应着力探索适合于市场经济发展的现代产权制度，走出公有制和私有制相互排斥、非此即彼的怪圈，加快社会主义建设的伟大进程。
    二、“两种公有制”的缺陷与困境
    （一）一般公有制的内在矛盾
    1.非排他性与公有资源稀缺的矛盾。公有制的本质是非排他性与非竞争性。在纯粹的公有制条件下，资产价格为零，转让或交换失去意义。公有制在逻辑上要求产品的绝对丰裕，因为任何人都可以从中获益，必须有足够丰裕的资源共享。但现实恰恰相反。正如阿尔钦指出的，人类面临的是一个稀缺世界，稀缺导致竞争，竞争要求规则，规则就是产权结构。换句话说，资源稀缺要求保护产权，保护就是排他，排他性的竞争与产权相辅相成，只有排他，才能激励资源趋向于带来最高价值的用途，才能从低价值转向高价值从而实现资源的合理配置。反之，没有排他即没有保护就没有产权。产权保护以产权界定为前提，当有限的公有资源如一块有面积限制的公用草场在没有产权界定和保护时，人人都有用尽草场资源的强烈冲动，却无意于达成任何对草场进行保护的协议。于是，人们就会无效率地滥用草场，过度放牧和无序竞争就会导致租金耗散和草场资源耗尽。掠夺性的放牧不正在导致并继续导致公共草原迅速减少以至沙化吗？可以认为，即便资源人为的非排他性，被公众占有的社会大部分资源未必会表现出共同消费性即“每个人对资源的消费并不导致任何其他人对该资源消费数量减少”的特征，因此，个人理性导致整体无理性的“囚徒困境”及公共资源迅速枯竭的“公地悲剧”是难以避免的。
    2.对内的非排他性和对外排他性的矛盾。为了避免公有资源的枯竭，按权力或按等级分配以及排队分配的方式就会替代价格机制。于是，等待排队的成本，寻租的成本一方面导致租金的耗散，另一方面又扭曲公有制的本来意义。即使某些资源或产品本身具有一定的“共同消费性”的物理特征，比如高速公路，但在高峰期仍然会导致零成本下的如排队等待等其他成本的增加。更为重要的是，因对外排他而生的产权交易会在两个共同体之间发生，双方的产权交易会导致共同体公有产权的瓦解。正如马克思指出，发生在两个共同体之间的边缘地带的交换导致了原始公社的解体，恩格斯也曾严厉地批评“对内直接产品分配，
    对外交换产品”的所谓经济公社的虚幻性。也正是在这个意义上，马克思强调他的未来“社会所有制”的世界性而非国家性或区域性以有别于过往公有制。
    （二）改进的公有制的内在缺陷
    为了克服一般公有制的矛盾，舒缓租金的耗散，公有制可以在以下两个方面进行改进：
    第一，引进模拟的价格机制，取消资源的免费使用，资源价格不再为零，公有财产能够“流动”，从而提高配置效率。
    第二，引进产权规则，公共资源获得产权的性质。在公有产权不量化或不分割到共同体成员的前提下，承认每个共同体成员的隐性产权（相对量化到个体的显性产权例如按份或不按份的共有产权而言），个人隐性产权的集合等于共同体产权即公共产权。于是，相互之间的非排他性表现为共同体成员共同持有资源的集体主权。集体主权主要表现为决定代理人和财产处置的支配权以及受益权。当共同体表现为国家时，则通过政治表决来行使集体主权，而不是直接管理共同体财产。虽然改进的公有制引进了通常私人所有权意义上的产权，在一定程度上克服了一般公有制的内在矛盾，但仍然存在下述内在缺陷和问题：
    1.激励机制问题。虽然共同体财产人人有份，但也只是1/N，随着N（共同体）的扩大，个人份额将会变小。更重要的是，共同体财产往往是许多具体财富的堆集，当面对某一具体财产时，作为社会中（比如像我国十几亿人口）的一员，其“爱护”的动力将会微乎其微。就纯粹的经济动力而言，公有财产的激励力度低于私有财产或低于程度较低的公有财产是不证自明的。
    2.搭便车问题。人往往倾向于不费成本而“坐享其成”，这就产生了搭便车问题。“三个和尚”没水喝也是这个道理。这种困境可称为“N1”问题，一个人搭便车会引起其他人的搭便车，如果多数人都搭便车，那么就不是N1，而是Nx，直至没有人去为公共资产努力而趋向于NN。这与“劣币驱赶良币”在道理上是相同的。
    3.代理链条过长过复杂和不透明问题。公有制尤其是国有制，其庞大的财产难以由“全民”进行直接管理，况且目前的社会也消费不起高昂的直接民主的管理成本，委托一个政府或一个公共团体管理是可行的选择。但是，相对于私有财产的管理而言，作为代理人的政府的科层以及官僚体制将使公有产权的代理链条变长，在透明度不够和信息不对称的情况下，作为委托人的大众难以评估一连串的代理人的绩效而作出合理的延判，委托人对代理人的选择和监督的科学化仍是一个问题。
    4.委托人的缺位问题。由于委托人是由单个体的集合或社会全体成员构成的，公有财产的管理决策及其程序将比私有财产更为复杂和繁琐。又由于上述1/N和N1问题，即使在发达国家，公民参与政治或经济表决的热情也在递减，委托人不同程度的“缺位”时有发生。
    公有制的上述缺陷根源于人类自身与生俱来的缺陷，因为它的产权基础仍是自利性的。但是，作为“人性”和“兽性”兼而有之的不完美的人类是需要发扬“人性”人的另一半而与“兽性”人的这一半相辅相成的。正是体现为人类的宗教精神、人文关怀、理想和利他情操等等“人性”支撑了公有制的过去、现在和未来。
    （三）“两种公有制”的内在缺陷和困境
    让我们从一般公有制到特殊公有制（改进了的公有制）再回到个别的公有制现实中的“两种公有制”吧。个别包含一般和特殊，现实中的“两种公有制”不仅包含了上述公有制的一般和特殊缺陷，甚至还有自身的缺陷。
    如前所述，“两种公有制”并非中国社会的产权自发演进的结果，而是通过革命剥夺，通过引进和设计而嵌入现实社会中的新所有制。由于它是革命的产物而处于“四不像”状态。它与古今中外的国家所有制和集体（村社）所有制既相似又不相同。正因为它是革命的产物，它是不稳定的、不成形的一种尚未“固化”的“状态”，并处于幼稚型的产权向成熟型的产权的转型之中。我们对其特征的描述也分为转型前期和转型后期。
    1．改革前的制度特征
    （1）建构的特征。全民所有制和集体所有制是从苏联引进并融入中国传统，模仿马克思“社会所有制”的某些设想而形成的，其极端状态是限制资产阶级法权如割资本主义尾巴的“全面公有化”和农村免费食堂等等。
    （2）双重委托制与代理制合一的特征。国家（广义的政府）以革命和全体人民的名义行使全民所有权或委托权。一方面，政府既是实际的初始委托人也是初始代理人，全体公民只是名义委托人，这就带来双重委托即名义委托人和实际委托人的悖论或矛盾（这种悖论或矛盾也反映在我国的法律体系中）；另一方面，政府又是代理人，政府集实际委托人和代理人为一身，使委托代理流于形式。此外，政府是一个法人组织而非自然人，实际的委托人和代理人是政府官员。权力的高度集中且不受监督易产生腐败，革命理想的憧憬和阶级斗争的恐怖成为不可缺少的激励和约束机制。
    （3）行政指令特征。由于政经合一，所有权体现为政治权，行政指令规则替代了产权规则。中国历史上的产权制度本来就不发达，被马克思称为“东方普遍奴隶制”的亚细亚生产方式中不存在本来意义上的私有制（黑格尔语）。中国现代产权制度的建立始于清末宪政，历经战火、革命、动荡始终没有完全成形。革命的胜利再一次将其“冻结”。随着公有化愈演愈烈，政治权力淹没了所有权。政治权对所有权的替代的典型是人民公社制，农村的“集体”所有制通过公社方式变为准国家所有制而失去农民集体所有的性质（只剩种植权和余粮分配权由农民集体决定）而不需要“再剥夺”。政治替代的又一极端状态是文革中对经济活动及公共资产的军管。
    （4）激励和约束机制的外在化特征。没有一整套产权规则，靠什么来进行激励和约束呢？一是靠政治动员，二是靠运动和阶级斗争。前者如蜜糖，后者如鞭子，轮番使用。这两者构成了特有的激励和约束机制。生活在今天的人们难以想象当初激情燃烧的岁月，奋不顾身和不计报酬地加班加点是普遍现象，名义上的全民所有制和共产主义的描绘点燃了人们对未来的无限希望。不间断运动的恐惧使贪污和侵犯公产成为一种稀有现象。然而，思想的力量及以行政指令替代产权制度的激励和约束机制是难以持续的。“穷过渡”、“瞎折腾”等一连串决策失误以及人民大众对主权（包括财产权）的诉求，随着四人帮的覆灭而催生了包括所有制改革在内的伟大变革。
    2．改革中的“两种公有制”
    （1）农民集体所有制的问题。变革农村集体所有制的实质是还权于农民。意识形态的障碍使农村土地所有制的改革采取了“承包经营制”的形式。农村土地的承包经营虽然拉开了产权改革的序幕，但农民（集体）在占有权、使用权、收益权、处置权（包括转让权）等等所有权的各项权能上普遍存在产权不清。相互矛盾的政策和法规法令在土地的开发利用上尤为明显。产权界定不清以及政出多门带来了各利益集团无规则的博弈，各式各样的土地产权纠纷层出不穷并有扩大之势。包括产权在内的权利是以相互承认为前提的，如果不承认农民（集体）某些正当的权益，如果土地名义上给了农民集体，而实际上又以行政的方式从农民手中收回，那么，被行政剥夺地权的农民（集体）就可能以非法的方式索回。不守规则或无规则的利益博弈和冲突可能引发社会的动荡，这是转型时期存在的最大问题。因此，必须回答和解决下述问题：谁来代表农民（集体）行使所有权？需不需要给予农民独立行使土地所有权？应不应当给予农民（集体）以完整的所有权？土地开发的增殖收益如何与农民（集体）分享而不是仅由开发商和政府受益？这一系列困扰着土地产权变革的问题亟待从法律上解决。
    （2）国有（全民所有）制改革问题。国企28年来一直被认为改革的“中心环节”，但事实上，除了出售国企国资以及转制上市外，实质进展似乎不如预期和想象。尽管不如人意，但在政企分开方面取得的进展是不容置疑的。国企国资改革首先是将所有权从行政权中分离出来，然后从所有权分离出经营权，形成法人财产权，再后就是建立委托代理关系，以市场产权关系逐渐替代行政指令关系，绝大部分国企国资正沿着这条路前行。然而，困难在于：在所有者主权尚未到位，社会监督权尚未完善，产权界定不清的情况下，如何激励和约束代理人尽责尽职？如何完成行政指令规则向产权规则的转型？如果处理不当或衔接不好，公有制的一般缺陷不仅不能弥补，而且会带来公有产权新的流失和混乱。普遍存在“离库的冰棍”和“放烂的苹果”等国资流失现象不正是转型的“空档”造成的吗？我们不是既忧于代理人努力工作而又中饱私囊，又苦于代理人不努力工作而使国资流失的两难窘境吗？
    不能搞“权贵资本主义”“左边”在愤怒呼喊！我们只能“次优选择”“右边”在无奈地辩解，这不正是讲的同一回事吗？为什么我们不能超越“次优选择”？公有制的缺陷和困境呼唤产权制度的改革。
    三、公有产权改革的思路
    公有产权必须改革。公有产权不能“一卖了事”。不论是现在还是未来，公有产权都是人类发展不可缺少的力量。公有产权改革的核心环节是现代产权制度的建设。产权制度是一套复杂的程序、规则以及法律体系。我国产权制度的法律建设尤为滞后，至今也没有一套包括公共产权在内的完整的财产权法典。考虑到中国自古以来所有权（产权）制度发育不全，产权的法制建设任重而道远。下面仅就公有产权的改革思路讲几点意见。
    1.重建个人产权制度。个人产权是人类迄今产权制度的基础。只有确立个人产权的认同和保护制度，市场经济才能充分发展，社会才能健康和谐。个人产权包括个人拥有的人力资本和物质资本以及各种个人权益（包括个人信誉），必须通过法律法规给予确立和保护。中国发生的绝大多数问题，包括小至随地吐痰都不是道德问题，而是侵权问题。如果不从产权的高度来认识，中国的许多问题不仅不能解决，而且会越演越烈，直至恶化到互不承认产权的“丛林状态”。此外，个人产权也是公有产权的基础，否定个人占有的“公有”是不存在的。任何公有制，只要表现为产权，它都是个人产权的集合或体现为集体产权的个人隐性产权，所不同的是，前者分割到个人，体现为股份，后者通过投票来行使权力。确认和保护个人的显性和隐性产权是包括公有财产在内的产权制度重建的基础。
    2.界定各级公共产权。国有产权尤其是国有资源在管理上混乱的一个重要原因，是产权界定有问题。西方各国都有一套公共资产的成熟的法规和管理办法，我们完全可以借鉴和引进。比如借鉴意大利的办法，将庞大的国有资产（资源）根据其资源性质和管理的难易度划分为四级所有，国家级、省级、地市级和县级所有，以强化对国有资产的有效管理。也可在所有权的各项权能上进行划分和共享，比如某国有资源所有权属于国家，但收益权可划给地方或者中央与地方分享，如此等等。总之，所有权的各项权能以及派生权益的界定要明晰具体，而不能像现在这样抽象和含糊不清，以杜绝各级权力勾结不法商人对国有资产和资源的无序争夺。
    3.强化公有产权行使的公正性。改革的合法性来源于公正性，公共产权的管理和处置应当符合实质公正和程序公正原则。实质公正以“主权在民”为前提，由于我国国情，还不能全面落实主权在民，政府仍需扮演委托人和代理人的双重角色，大部分国资的处理还不能也不应采取全民公决的方式来解决。但是我们可以通过程序公正来处理国有资产。程序公正要求国资的处理遵循法律化、制度化、透明化、市场化原则，减少或杜绝暗箱操作带来的内部人交易和以权谋私。
    4.强化代理人责任机制。国资代理人权利和责任不对称已不是秘密，代理人权利过大，责任过小，这是国资流失的根本原因。强化各级官员（包括经济官员和派出的国资高管人员）的法律责任和经济责任，加强对各级代理人的监管是公有产权改革的重要任务。对代理人的监管不能采取传统的办法，应在制度上下功夫，应推行不同方式的代理人责任制，如委派代理人责任制、市场聘用制，并制订一整套代理人责任、风险、收益和成本对称的管理制度（西方国家有很多现成的国资管理办法，我们可以借鉴引入）。
    5.调整国资结构，推行股份多元化和权益多样化。鉴于国有资产的管理较私人资产的管理难度更大，要求的水平更高，国有资产应坚决从非战略产业、经营层次复杂不利于管理的产业退出。国资的进入应根据政府的管理能力和行业特点而定，而不能笼统地提“国退民进”还是“国进民退”。应废除“公有”和“私有”的身份制度，按照资质条件实行标准的产业准入制度。保留的国企应通过各级（纵向）、各部门（横向）持股以及与私企交叉、混合持股来实现股份多元化；也可以通过股权转债权、转基金权以及优先股的方式实现转制和权益多样化，而将与风险对应的剩余索取权留给经营者或非国有者。
    6.改革农村集体所有制，让农民真正成为土地的主人。农村土地和城市土地一样可保留国家最终所有权，改制为国有，与此同时赋予农民“永佃权”即永久使用权，也可采取直接私有的方式。两者均可确立农民真正的个人产权。集体所有制是否保留或是否分家、是否按份共有或合作社制，应由农民自行决定。不论采取“永佃权”还是采取私有权的形式，其中都包含使用权、收益权和处置权的完整职能。但是，正像任何公、私产权一样，它必须受国家建设规划用地的管辖，可参照我国台湾省的土地管理办法，通过立法确定土地持有者的各项权能的享有和限制，包括农用土地转为非农用地的增殖权益的个人与国家（社会）的分享和分成等等。
    7.强化产权的保护规则。产权保护是所有制的题中之义，是所有制排他性的体现，没有产权的保护，也就没有所有制和产权。我国最大的问题就是产权不清、保护不力，在各领域各层面都存在大量侵权行为。中国人之所以普遍对明天感到担忧，存在不安全感，就是自身权益无法得到保护。不论是对消费者侵权（售卖假冒伪劣食品药品），还是对生产者的侵权（伪造和盗用知识产权）的屡禁不止，产权的法律保护不力是根本的原因。至于相互之间的侵权更是俯拾皆是。因此，加强立法及加大对侵权行为的打击和法律制裁力度，是重建产权制度的重要环节。