陈道富：正确认识并合理规制资本无序扩张

    近些年，我国资本不足问题较为明显，表现为股权类和长期性债权资金缺乏、融资成本高企、固定资产投资增长乏力、投资动力不足等。其中，中小企业和科创企业资本不足问题尤为严重。与此同时，我国也出现了一些资本乱象。比如，产业实体成为资本运作载体，利用金融机构或准金融机构“自融”，用大众的钱过度冒险形成自我强化的“闭环”泡沫，部分还借助市场地位不当获利等。有些资本甚至试图改变社会关注焦点和解读逻辑，谋求经济和非经济利益。因此，为资本设置“红绿灯”正当其时。
    资本与秩序
    资本是收入超过消费后产生的储蓄的社会化运用。资本是一种投入要素，更是一种社会合作机制。现实中，资本并不以抽象概念存在，而是通过某种具象形式表达出来。资本的具象多种多样，主体是金融资本和产业资本的拥有者，运作载体是企业（组织），工具是可灵活转换为其他生产要素的资金，共同特征是聚集。
    这些具象既是资本的化身，又不等同于资本，是凝聚了其他要素的共同体。资本经常被混同于资本具象而招致无端指责。比如，宽松货币环境使社会上的资金充裕，但这并不能改变大变革时代社会资本不足的困境。又如，资本最终汇聚到企业家手中，并通过企业运用，资本行为发挥了资本功能，但也带上了“人”和“组织”的特征，甚至反映了所处的政治、社会和自然环境的特征。
    秩序是客观存在的，是绝对的，其本身并没有善恶之分。善恶反映的是对不同秩序类别的评判与选择。从维护共同体存在的角度观察、评判，一般将有利于共同体存在和发展的秩序视为“良序”，反之则被视为“恶序”或“无序”。因此，资本无序扩张实际上是指资本扩张行为结果的“不合意”或政府对资本扩张过程的“失控”，最终体现为不利于经济系统健康发展，不利于社会和政治稳定。
    三类资本无序扩张需要规制
    讨论“资本无序扩张”，不宜仅从概念（抽象事实）到概念，还应从“不合意”的资本行为（事实和现象）入手，理解“无序”背后真正的含义（内在本质）。在讨论资本扩张的合理边界时，不宜仅停留在抽象和主观意义上的“国家战略”和“人民利益”，而是需要在具体语境和行为约束上进行清晰界定。
    当前，市场期待加强资本规制，希望能寻找到有一定理论支撑的、可预期的界定标准。总的看来，市场存在三类需要规制的资本无序扩张行为。
    一是价值掠夺型的资本扩张。经济良性发展就是将人的才能和社会资源引导到发现和创造财富的轨道上。当经济中存在价值掠夺行为，或者用非价格方式分配确定性收益或损失时，经济主体出于逐利或避险动机，会将才能和资源耗费在设租寻租、防范偷盗掠夺等非生产性行为上，大量消耗了本可用于发现并创造财富的才能和资源，引致了纯粹的社会浪费。
    在一定范围内，我国仍存在因行政管理产生的行政性租金，存在用非价格方式分配相对确定性的收益或损失的现象。比如，在市场远未适度竞争的情况下，坚持严格牌照限制，带有选择性执法特征的处罚和损失承担等。
    近些年，我国还暴露出多起产融不当结合事件。比如，产业资本利用结构性金融产品过度融资，以及P2P“爆雷”等。产融不当结合实际上是过度利用国家安全网和隐性担保而产生的另一类行政性租金。
    套利行为容易被归为掠夺性资本扩张，但其实两者并不一致。套利是利用市场、政策和制度的不均衡获取结构性利益的行为。套利是建设性的还是破坏性的，取决于政策制定者的认知和选择。其实，在正确利用套利行为时，套利完全可以成为“助手”而非“捣乱者”。
    二是利益冲突方的不公平利益分配。分工提高了生产效率，但也带来委托代理和利益冲突问题，增加了社会协调成本。如果有合理的市场规则，且拥有专业和风险承担能力的主体相互间的市场力量相对均衡，则利益冲突方能通过相互制衡的市场力量进行自我保护，否则就会“市场失灵”。这要求合理平衡资本与自然环境、劳工、消费者，以及股权和债权、大股东与中小股东、先进者和后进者等不同资本间的关系和相对力量。
    具体包括：其一，市场力量不均衡可能引发的不当行为。如中小投资者和消费者保护、市场竞争保护不力引发的侵权和抑制竞争的垄断行为，以及逃废债、利益输送等违法问题。其二，未合理管理的利益冲突。没有进行必要的隔离分工引发的利益冲突，如为投资者服务的财富管理和为融资者服务的投资银行业务。没有合理设置的收费模式（商业模式）带来的利益冲突，如评级机构的卖方付费，财富管理的资产余额收费或销售规模收费等。其三，国有企业和地方政府参与竞争性经济活动，在预算和权力软约束下无序扩张，破坏了合理的市场秩序。
    三是影响认知、目标选择、规则制定的资本扩张行为。资本组建的企业是内嵌于经济、社会、政治和自然环境中的，相互影响和塑造是有机共同体的应有之义。供给创造需求，比如，广告是资本影响客户目标选择的常用方式，但通过控制媒体进而操纵信息渠道和内容，影响客户认知和判断，则不能被社会所接受。资本希望通过提供更贴心的服务以增加客户黏性，但通过“上瘾”的方式来降低价格弹性，则不被接受。资本集中到一定程度后，就具有了社会和政治影响力，必须通过正当渠道合理发挥这种影响力。
    资产泡沫、庞氏骗局等金融“炼金术”常被认为是资本无序扩张。实际上，与资产创造相互割裂的“融资”行为都是骗局，已被明确界定为违法，即无序。但与资产创造相联系的金融行为则不能被轻易认定为资本无序扩张。资本的社会合作功能，是基于未来预期的资源整合过程，是“种子”的生根发芽过程，最终的结果与预期相比，总是存在“不及”和“过度”的可能。市场在周期波动中完成不同“种子”的成长和相互比较，既是“成就”也是“竞争”。泡沫与人的贪婪和恐惧情绪、市场自我强化的顺周期机制有关，需要宏观逆周期机制予以平衡。为此，应由监管和调控部门防范市场过度泡沫化。自我迭代强化时期的规模、网络效应，可能会导致市场主体借助行政力量的不当强制或增信，出现泡沫化垄断、市场操纵等行为，这需要强化对资本无序扩张的规制。
    规制资本无序扩张的基本思路
    给资本立规矩，可以给市场行为设置边界，增加确定性，使市场行为可预期，有助于降低市场交易费用，促进市场更有效运行。
    一是完善导向生产型（价值培育型）经济体系的制度建设。经济良性循环有赖于鼓励发现和培育价值的生产型资本，抑制纯粹价值再分配甚至掠夺的攫取型资本。为此，规制资本无序扩张，重点是尽可能减少不必要的行政性租金，梳理并平衡“有偏”制度，采取更有效的市场行为监管。如当前可考虑将资本市场的功能定位从筹资功能为主，转向筹资和投资功能兼顾，注重保护中小投资者的合法权益，提升市场价格发现效率和价值培育能力。在制度建设上，可考虑全面推广注册制，扩大做空机制和退市制度，完善代表人诉讼制度，引入更加市场化的兼并重组、再融资和变现制度，进一步完善基础设施统一的多层次资本市场。还可在公司法修订之际，深入探讨有限责任公司的“有限”“独立”和“共同体”特征，避免过于强调股东中心，以致于破坏了公司作为共同体的独立性，甚至使其沦为股东或内部人的工具；强化对上市公司关联交易、股权质押、停复牌等行为的监管，避免大股东掏空上市公司。
    二是在个体责任、市场竞争和社会救助基础上，正确发挥有为政府和有效市场的作用，保护维护市场良性竞争的规则体系，以市场方式实现社会目标，即在规则（含法律、制度和政策）和规则形成层面追求正义，在市场层面追求效率。从规则的特征和要求角度贯彻国家意志，并将社会生态价值作为行为约束，影响市场主体的交易行为，即实现具体化的正当规则和正当程序。市场化的本质是构建自组织系统，促进各方归位尽责，有效制衡。市场化的关键在于保护好各类产权，构建公开透明基于竞争的市场经济体系。
    三是引导、规范经济系统和非经济系统。在高质量发展阶段，我国需要高度重视制度的精神和价值取向，包括规则形成的合理性和正当性。经济系统和非经济系统的理念、框架和方式方法迥异，需严格区分政府、社会和经济。意识形态可通过必要的制度、惯例和文化等方式连接和转换，再合理嵌入经济系统中，但不宜直接使用经济和行政手段进行管理。
    此外，还需要重新凝聚社会信任，多维度强化社会信用体系建设，特别是加强政府信用，避免道德绑架，引导形成良序社会。诚信是一种美德，是社会演化的产物，既不是基于精致利益考量后的选择，也不来自对惩戒的恐惧。社会信用是人们在社会交往过程中形成的超越熟人社会的非人格化信任关系，是重要的社会资本。社会信用体系建设涉及文化、法治、社会和市场等各方面，需自律和他律相结合。我国可分类着力，打造诚信文化，强化道德意识。政府应带头讲诚信，公平公正地开展司法实践，引导鼓励守信和打击失信的市场行为。
    四是尽快合理设置资本“红绿灯”，依法规范资本乱象。除个别行业（如金融、新闻媒体、烟草等）外，为鼓励市场主体的能动性和创造性，宜采取“法无禁止即可为”原则，仅对行为采取原则性或行政性规范。我国宜尽快明确需牌照管理的行业（负面清单），进一步完善行业监管和自律规则，加强行政、中介组织和市场力量共同发挥作用的行为监管，形成有效的以事中、事后为重点的监测、预警和监管、处置体系。
    在加强资本规范时，要设计好过渡性政策，即所谓的“黄灯”。过渡性安排包括过渡期和过渡性制度。渐进性改革为我国设计过渡性制度提供了很好的经验，现实中需重视次优政策的选择策略，尽可能以现有机构和工具为基础来规制资本无序扩张，形成多层次多样化的资本生态。
    作者为国务院发展研究中心金融研究所副所长、研究员
    来源：《中国财经报》2022年5月30日