黄益平：基于金融风险视角对央地财政关系的思考

    2022年6月16日，中国财政科学研究院与中国财政学会区域财政研究专业委员会在京联合举办“建设全国统一大市场视角下的区域财政研讨会”。北京大学国家发展研究院副院长黄益平应邀出席会议并发言。现将整理后的发言实录附后，供读者参考。
    一、地方政府的事权和财权不匹配，拉大地区经济差异，增加统一市场建设难度
    我长期关注金融问题，最近特别关注金融稳定问题。中国的金融体系发展了几十年，总体看来还是比较稳定的，但过去维持稳定主要是靠政府兜底，下一步要逐步把责任移交给金融监管。与这个过程相伴随，还需要建立一个国家金融安全网，即监管、央行、财政共同发挥作用，守住不发生系统性金融危机的底线。近日讨论的《金融稳定法》的草案，明确提出要把维护地方金融稳定的责任压到地方政府。事实上，把责任压给地方政府的做法并不仅仅限于金融领域，过去有很多事情都是这样做的。2020年上半年一些地方政府发放了大量的消费券。今年有很多学者都在呼吁发消费券或者发现金，但中央政府目前似乎并没有这样的计划，可能是因为涉及到许多不好处理的问题，比如地区之间怎么平衡，如何发放，怎么提高效率，如何解决不公平的问题，等等，总之顾虑很多。2020年上半年很多城市发了消费券，但是发消费券的地区都是在财政状况比较好，经济比较发达的地区。事实上更需要帮助的人可能是在困难的、经济发展不是很好的地区。这种情况使得地区经济的差异变得更大，统一市场建设业会变得更难。
    二、现有财政体制下，地方政府对冲金融风险压力大
    年初政府就说今年的宏观政策是稳字当头，稳中求进，宏观政策包括财政和货币政策都要发挥作用。4月份经济进一步下行，中央想了很多办法，也采取了很多措施，千方百计地稳经济。但问题是，中央把稳增长的责任压下去了，却没有对应的资源跟着下去，所以很多地方官员都感觉很焦虑，责任很大，但“巧妇难为无米之炊”。对比2008年实行四万亿刺激政策的时候，地方政府有很多集中资源的渠道：土地出让、地方平台筹资等，现在这些渠道大多已经关闭。地方政府手上缺乏资源与手段，稳增长的难度便陡然上升。
    金融风险问题也一样，存款保险基金在中央，地方如果要稳金融，只能各显神通。但问题是，有些地方财政资源充裕，行政能力也强。另一些地方财政捉襟见肘，施政能力自然受到影响。而那些财政能力弱的地方，恰恰是金融风险比较大的地方。现在可以预见的是，未来几年存在爆发区域性金融风险的可能性，包括中小银行、地方投融资平台等，都是潜在的风险点。这就会给金融稳定局面造成很大的挑战。
    三、新形势下需要重新思考中央和地方的财政关系
    中央和地方财政体制是个长期问题，对于事权和财权的不匹配的问题讨论一直很热烈。印象中，在2013年之前，很多学者的意见是要把财权下移，但后来实际调整的方向是把事权上交。从事权方面来看，现在把很多责任都压到了地方去，如抗疫、稳增长、房地产市、中小金融机构稳定等方面的责任，类似的问题将来会很多，比如绿色发展、共同富裕等等，将来如果都把所有这类责任都压到地方，地方政府可能很难圆满完成任务。
    极端地看，中央和地方的财政关系无非就是两种体制，大一统体制像过去计划经济年代，中央和地方都是一个地方决策，一个中心分配，一个中心执行。另外一种体制像美国的联邦制，联邦政府和地方政府是分开的，各收各的钱，各管各的账，而且地方政府特别是市政府，做不好就可以破产。我们已经不再是过去大一统的体制，但又不像美国联邦的体制。地方政府到底有多少权限都是由中央决定的，地方政府如果出了很多差错也不能破产。地方事权和财权的不匹配，过去的办法是地方政府通过预算外的收入来平衡，但长期下去有风险，所以现在开始开前门关后门。所以，从地方政府的角度来说，最大的挑战是，灵活的财源没了，事权却越来越多，怎么解决？对这个问题确实需要做一些全面、深入、务实的思考。
    回到维护地方金融稳定的问题，中央有计划搞金融稳定保障资金，但这个钱很难拨到地方，因为它的使用有一个前提条件，就是系统重要性，影响全国的系统稳定才可以用这个钱。但如果把金融稳定的责任放到地方，地方拿什么钱来维持金融稳定？地方政府也许需要考虑一些类似于金融稳定保障基金这样的一些制度或者机制。例如，地方政府是否也可以尝试搞金融风险处置基金，资金一部分来自机构，一部分来自中央财政，包括转移支付，一部分来自地方政府。