黄益平：平台经济治理政策如何协调？

    根据《“十四五”数字经济发展规划》部署，为加强统筹协调，不断做强做优做大中国数字经济，国务院在2022年7月底同意建立由国家发展改革委牵头的数字经济发展部际联席会议(以下简称“联席会议”)制度。联席会议由中央网信办、科技部、公安部、财政部、交通运输部、商务部、人民银行、市场监管总局等20个部门组成。已经明确的联席会议职责有三个方面：一是推进实施数字经济发展战略，研究和协调数字经济领域重大问题；二是协调制定数字化转型、促进大数据发展等方面的规划和政策，推进数字经济领域制度、机制、标准规范等建设；三是统筹推动数字经济重大工程和试点示范，加强与有关地方、行业的沟通联系。
    联席会议的建立，是推动平台经济专项治理走向常态化监管的一个重要机制，也是数字经济包括平台经济实现“在发展中规范、在规范中发展”的一个关键保障。中国的平台经济发展从二十多年前起步，不仅已经形成一个数量众多、规模巨大的平台经济部门，对中国经济的创新、就业、消费和增长都做出了很大的贡献。与此同时，在平台经济领域也出现了不少问题，这些问题既伤害市场公平，侵犯消费者权益，甚至还危及国家安全，显然不利于平台经济健康持续的发展。因此，中央在2020年底提出“防止资本无序扩张”和“反垄断”，确实是既必要、又及时，由此开启了为期一年多的平台经济专项治理时期。
    被民间俗称为“强监管”的治理政策对于改善平台经济发展质量发挥了十分积极的作用，所谓的“二选一”条款已经基本消除，不合规、不合法的数据收集行为也明显减少，“零工”就业者的工作条件和社会保障也开始得到改善。不过许多平台企业感受到了雷霆般的治理政策的强大压力，在一定程度上影响了发展的步伐，比如在这段时间新出现的独角兽和准独角兽公司的数量大幅下降，被一些原来后进的国家如印度和英国等显著超越。对于这个现象，可能需要从两个方面来看，一方面，既然是专项治理，目的是实现高质量的发展，短期发展速度有所放缓，应该是在意料之中的。另一方面，也不排除一些治理政策存在发力过猛、多龙治水的问题，确实对于行业发展造成了较大的冲击。
    上述两个方面的因素可能会随着治理政策从“强监管”转向常态化监管而有所缓解。不过后一方面因素的改善可能还需要政府从两个层面做持续的努力。一是制定并实施适合平台经济特点的治理政策。毕竟数字技术的运用使得平台经济拥有了许多新的特点，很难简单地套用传统经济的治理思路与政策工具。比如公众最担心的一个问题是平台企业利用网络效应和规模经济的特点，实施垄断行为。“赢者通吃”的现象确实值得高度警惕，但传统产业常用的市场份额可能并不是判断平台经济垄断的合适指标。同样，中央提出数据是新的生产要素，但如果简单地套用传统生产要素的治理思路，比如强调全部要素的确权，数据可能就无法真正发挥其巨大的市场价值。因此，这意味着治理思路和政策工具也需要创新，监管部门和平台企业应该共同在实践中摸索，形成一个适合平台经济的政策框架。
    二是治理政策的协调。平台企业所涉及的方面非常多，它们也往往同时受到很多部门的监管。比如一个打车平台的监管部门可能就包括发改委、网信办、交通部、税务总局、市场监管总局等。监管政策协调的重要性就凸显出来了。当然，多头监管的矛盾在传统经济部门也存在，但因为平台企业的涉及面更广，同时目前治理政策框架也还不成熟，协调缺乏的后果就会变得更加严重。在“强监管”时期，确实存在“运动式监管”和“监管竞争”的现象。之前没有形成完整的监管框架，平台企业存在一定程度的“野蛮生长”，2021年初开始的专项治理其实相当于“补课”。只是在平台企业看来，过去各部门都不怎么管，后来一下子又全都开始管，这样就容易对平台经济造成过大冲击。
    因此，部际联席会议的建立确实是改善政策协调的重要步骤。但这个机制能否有效发挥作用，还取决于一系列的条件。目前的计划是联席会议原则上每年召开一次全体会议，根据工作需要或成员单位建议，召开全体或部分成员单位参加的专题会议。这段说明读来给人一种过渡性安排的感觉。事实上过去在国务院下面也设立过部际联席会议，但从外部观察，这些联席会议的实际效果似乎并不理想。因此，这个联席会议能否真正发挥作用，就看是否可以做实其政策协调机制。联席会议是一种相对松散的安排，主要是各部门的负责人一起协调一些大事，日常的工作协调需要在各部门官员之间进行，但事实上工作层面的协调机制的建立，往往非常困难，而这恰恰是联席会议能否真正有效发挥协调功能的关键所在。
    联席会议只是建立数字经济和平台经济治理政策协调机制的第一步，长期看，需要考虑建立一个完整的、可持续的协调机制，这个相对稳定的协调机制应该至少包括两个层面的内容：第一个层面是立法，主要由全国人大常委会主导；第二个层面是执行，由各相关的监管部门负责。
    立法协调的关键是从问题导向转向体系导向，抓“牛鼻子”的一种方法是制定一部统领全局的《数字经济法》。目前已经有很多诸如个人信息保护、反垄断、电子商务等方面的法律，现有这些法律的制定有一个共同的背景，就是出现了问题，需要制定新的法律来解决问题。但这些法律之间往往缺乏有效的衔接，因此没有形成一个完整的体系，各个法律甚至还相互矛盾。建议全国人大尽快制定一部《数字经济法》，作为数字经济领域的基本法，为平台经济治理提供系统性的法律依据。明确平台经济治理的目标是保障充分竞争、支持创新、保护消费者权益和维护国家安全。对于“资本无序扩张”等关键性概念，最好也能做出权威、清晰的界定，避免在治理政策的执行过程中出现扩大化解读的现象。同样，对于平台经济治理中设置“红绿灯”的提法，也应该明确红灯领域与绿灯领域，不要留下太多的模糊地带。考虑和国际接轨，未来也许可以考虑采用“负面清单”的概念。
    执行协调的关键是建立权威、高效的政策机制，比如设立国务院数字经济发展与治理委员会，设立高规格的委员会的主要目的是确保其权威性，能够协调得动国务院的相关部门。这两个思路的一个主要考虑是平台经济治理的聚焦点是平台的行为，数字技术基础上的充分竞争、创新、消费者权益和国家安全，这些都是共性的问题，由专业的机构来执行比较好，既有利于增强施政的专业性，也可以保证一致性。当然，平台企业的业务五花八门，但诸如教育部、农业部、交通部等业务部门，在平台经济治理中应该发挥辅助性的作用。
    在立法与执行两个层面的中间，还有一个反垄断执法与经济监管之间的协调问题，当务之急是对这两类手段做适当的区分。在“强监管”期间，这两类手段有时候会混在一起，因为头部平台企业规模都非常大，这样就容易将平台企业的一些问题作为反垄断执法的对象，但实际上不公平竞争或者欺诈不一定是垄断问题。过去中国缺乏一套有效的平台经济治理框架，所以不规范甚至不合法的行为比较普遍，这应该是当前平台经济治理的重点，目的是规范平台企业的行为，实现做强做优做大的目标。从目前的情况看，大部分平台经济行业的垄断现象并不突出，竞争程度比较高，尤其是潜在的跨界竞争大大降低了形成垄断地位的可能性。因此，治理政策框架应该同时包括反垄断执法和经济监管，两者缺一不可，但眼下后者的迫切性更高一些。
    作者： 黄益平 北京大学国家发展研究院教授、副院长，北大数字金融研究中心主任
    本文来源：中新经纬