李佐军：中国生态文明建设迈向新时代

    ■从广义看，生态文明建设指人类积极改善人与自然、人与人的关系，建立可持续生存和发展环境所进行的物质、精神、制度方面活动的总和。在这里，生态文明建设不单是节约资源和保护环境，而是要融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程。
    ■生态文明建设的核心是提高生态环境生产率，即单位资源、环境、生态消耗的生产率。生态文明建设的主要内容可以概括为“降耗”、“减排”、“止损”、“增绿”、“提效”五个方面。
    ■生态文明建设与经济增长之间既有相互促进的一面，也有相互矛盾的一面。我们需要尽可能多地利用好二者相互促进的一面，协调处理好二者相互矛盾的一面。这就需要我们加快推进生态文明制度改革，以建立起二者相互促进的机制。
    十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代。在新时代，需要推进包括生态文明建设在内的“五位一体”建设，这意味着中国生态文明建设也正在迈向新时代。迈向新时代需要有新视角、新理论、新思路、新制度、新产业、新行动。
    生态文明建设的新视角
    十九大报告将生态文明建设提到了一个新的高度，明确指出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。
    生态文明建设可从狭义和广义两个层面理解。从狭义看，生态文明建设指以人与自然和谐相处为核心，遵循自然规律，合理开发利用和节约自然资源，保护和治理环境，进行生态环境保育，从而使自然生态再生产与经济社会再生产形成良性循环和协调发展的格局。生态文明是与物质文明、政治文明和精神文明并列的文明之一。从广义看，生态文明建设指人类积极改善人与自然、人与人的关系，建立可持续生存和发展环境所进行的物质、精神、制度方面活动的总和。在这里，生态文明建设不单是节约资源和保护环境，而是要融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程。
    生态文明建设具有以下基本特征：一是系统性，即要考虑生态循环的系统性。二是公平性，即强调人类代际之间的公平和生态系统内部的协调。三是可持续性，即强调低消耗、低污染、低排放，以实现可持续发展。四是时代性，即生态文明代表人类文明的一个新阶段。五是高效性，即生态文明建设不是按照生态原教旨主义的要求回到原始自然状态，而是要代表先进生产力的前进方向。
    生态文明建设与绿色发展有很大的交叉，二者的特征也可概括为“三低三高”，即低消耗、低污染、低排放、高效率、高效益、高碳汇。“三低”正好代表绿色（绿水青山），“三高”正好代表发展（金山银山）。其中，低消耗是指生产单位产品或者提供单位GDP所消耗的资源能源较少；低污染是指生产单位产品或者提供单位GDP所产生的大气污染、水污染、土壤污染等较少；低排放是指生产单位产品或者提供单位GDP所排放的二氧化碳较少；高效率是指以较少的生产要素投入获得较高的产出，或者以较高的全要素生产率来增加GDP，以摆脱经济对资源能源和环境的过度依赖；高效益是指将价格和衡量单位考虑进来、以较少的价值投入获得较高的综合效益；高碳汇是指通过植树造林、种草、种植农作物、治理荒漠化、保护湿地、保护海洋、保护生物多样性等，发展森林碳汇、草地碳汇、耕地碳汇、湿地碳汇、海洋碳汇等，形成较高的碳汇能力，大规模吸碳固碳，以减少空气中的二氧化碳等。
    生态文明建设问题的新剖析
    党的十八大以来，生态文明建设成效显著，贯彻绿色发展理念的自觉性显著增强，生态文明制度体系加快形成，能源资源消耗强度大幅下降，森林覆盖率持续提高，环境状况得到改善等。但与人民日益增长的对优美生态环境的需要相比，生态文明建设仍然任重道远。
    目前，在生态文明建设方面还存在如下问题：一是资源能源消耗过多，利用效率偏低，对外依存度高。二是大气污染、水污染、土壤污染仍然较重。三是生态环境破坏还比较严重。
    导致上述问题的根源有五个方面。一是忽视生态文明建设，生态文明建设的相关法律法规和标准实施不到位。二是自然资源资产管理和自然生态监管体制不合理。三是促进生态文明建设的市场机制建设滞后。四是生态文明建设的考评机制和政策不健全。五是高消耗、高污染、高排放的粗放发展模式存在“锁定效应”和“路径依赖”。
    生态文明建设的新机遇和新挑战
    中国推进生态文明建设正面临如下新机遇。一是全球生态环境保护意识日益提高带来的新机遇。二是以信息技术、智能制造技术、新能源技术、绿色低碳技术为内容的新一轮全球技术革命和产业革命正在突破。三是自2010年以来，经济增速持续换挡，减少了资源能源消耗，降低了环境污染压力。四是服务业、高新技术产业占GDP的比重逐步上升，最终消费对GDP的贡献率不断提高，产业结构优化使资源环境压力减轻。五是消费结构正在由“吃穿住行用”向“学乐康安美”等新五大需求方向升级，消费对资源环境的依赖不断降低。六是党中央国务院高度重视生态文明建设特别是生态文明制度建设。
    与此同时，中国推进生态文明建设还面临如下新挑战。一是稳增长压力依然较大，很多地方为了稳增长不得不降低对生态文明建设的要求。二是中国仍处于工业化城镇化快速推进时期，需要大规模消耗资源能源。三是中国的能源禀赋结构是“富煤、少气、缺油”，能源消费中化石能源一直占90%左右。四是中国作为全球制造业中心存在大量国际污染转移所带来的问题。五是持续几十年的粗放经济发展模式所带来的“路径依赖”、“锁定效应”。六是中国人口众多，并且每个人都是资源、能源的消耗者和环境的影响者。
    生态文明建设的新理论和内容
    为了理清生态文明建设的思路和对策，必须构建一个清晰的理论分析框架。生态文明建设的核心是提高生态环境生产率，即单位资源、环境、生态消耗的生产率。生态环境生产率高度概括了生态文明建设的核心内容，可作为生态文明建设的基本理论分析框架。
    生态环境生产率或生态文明建设基本模型可以表述如下：
    生态环境生产率=制度系数[（国内生产总值+生态系统生产总值）/ （资源消耗量+污染排放量+生态损害量）]。
    根据上述公式，生态文明建设的主要内容可以概括为“降耗”、“减排”、“止损”、“增绿”、“提效”等五个方面。
    一是“降耗”（含节能），即降低资源能源消耗。通过集约节约利用资源能源、优化资源能源结构、发展循环经济等，降低资源能源消耗。
    二是“减排”，即减少“三废”和二氧化碳等排放。通过实施大气污染防治行动计划、水污染防治行动计划、土壤污染防治行动计划，提高污染排放标准，适当采取限产限排等行政手段，减少各种污染排放。
    三是“止损”，即阻止或减少生态环境损害。通过实施主体功能区战略、划定生态红线、制定自然资源用途管制制度、建立国家公园体制、构筑生态屏障等，阻止或减少生态环境损害。
    四是“增绿”，即增加绿色生态空间。通过整治国土空间、植树造林、种草、种植农作物、保持水土、治理荒漠化、保护湿地、保护海洋、保护生物多样性等，增加绿色生态空间。
    五是“提效”，即提高全要素生产率。通过笔者近年来反复论证和强调的“三大发动机”——制度变革（即制度改革）、结构优化（含推进新型工业化或产业转型升级、新型城镇化、区域经济一体化、国际化等）、要素升级（含推进技术进步、提升人力资本、推进信息化、促进知识增长等），提高全要素生产率，减轻经济社会发展对资源环境的依赖。
    推进生态文明建设的具体途径主要包括：一则优化资源能源结构、提高资源能源利用效率。二则开展国土整治，优化空间布局。三则淘汰三高产业，发展绿色低碳产业。四则治理环境污染。五则强化生态建设。六则推进绿色城镇化。七则研发应用绿色低碳技术。八则建设生态社会。
    生态文明建设的新思路
    生态文明建设是一个复杂的系统工程，具有如下“五全”特点：一是“全领域”，即生态文明建设需要涉及全领域，需要覆盖所有国土，覆盖“山水林田湖草”，覆盖城市和乡村，覆盖一、二、三产业中的各个产业。二是“全环节”，即生态文明建设需要将“山水林田湖草”视为一个整体，进行全环节或全流程管理，严防源头、严控过程，对造成环境污染后果的更要严惩。三是“全时间”，即生态文明建设需要全天候推动，即坚持一天24小时不间断行动，以防止晚上偷排等情况发生，并坚持连续多年推动。四是“全手段”，即生态文明建设需要综合运用法律手段、行政手段、市场手段和道德手段等各种手段予以推动。五是“全社会”，即生态文明建设需要政府、企业、社会组织、公众等各个主体共同来推动，需要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。
    生态文明建设的新制度
    前已述及，在生态环境生产率公式中有一个同时影响分子、分母因素的制度系数。制度非常关键和重要，制度可通过影响各主体的行为，进而影响国内生产总值、生态系统生产总值、资源消耗量、污染排放量、生态损害量等，带来公式中分子、分母数值的增减变化，最后影响生态文明建设。
    促进生态文明建设的制度可分为市场制度和政府制度。
    其中，促进生态文明建设的市场制度又包括三个方面：
    第一，生态环境产权制度。如用能权、用水权和碳排放权初始分配制度、自然资源资产产权制度、环境产权制度、矿产资源国家权益金制度、资源有偿使用制度、生态价值评估制度、自然资源资产负债表制度等。
    第二，交易制度。如碳排放权交易制度、排污权有偿使用和交易制度、水权交易制度、环境污染第三方治理制度、重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度等。
    第三，价格形成制度。资源产品、环境产品的价格应由市场供求关系决定，政府定价应充分发挥社会公众的参与作用。
    促进生态文明建设的政府制度包括如下四个方面：
    第一，激励制度。具体包括生态补偿制度、财税金融激励制度、考评激励制度、信用激励制度、绿色认证和政府绿色采购制度等。
    第二，约束制度。具体包括自然资源用途管制制度、最严格的环境保护制度、最严格的水资源管理制度、最严格的源头保护制度、生态修复制度、生态红线制度、国土空间开发保护制度、产业准入负面清单制度、污染排放总量控制制度、污染物排放许可证制度、重要资源集约节约利用制度、生产者责任延伸制度、污染物排放强制性保险责任制度等。
    第三，政府监管制度。具体包括自然资源资产管理体制（自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计制度）、自然生态监管体制、省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制、国家公园体制、河长制或湖长制、环境监测体制、陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制、资源环境承载能力监测预警机制、国有林区经营管理体制、信息公开和公众参与制度、公众举报制度等。
    第四，考核评价问责制度。具体包括生态环境统计制度、自然资源调查评价和核算制度、环境影响评价制度、企业环境信用等级评价制度、生态环境损害赔偿制度和责任追究制度、责任倒查制度、目标绩效考核制度、党政同责制度和一岗双责制度、环境监管执法制度、环境公益诉讼制度等。
    生态建设与经济建设的新关系
    生态文明建设与经济增长之间既有相互促进的一面，也有相互矛盾的一面。
    二者相互促进的一面主要表现在：发展绿色低碳产业可促进经济增长，如将绿水青山中的资源做成低消耗低污染产品或服务(如旅游)可变成金山银山；政府增加生态环保投资可拉动经济增长；好的生态环境可通过吸引投资促进经济增长；生态环保可保护或维护资源环境价值、通过碳汇和氧源生成可交易的产品而促进经济增长；生态建设可以通过保障人的健康和生命、进而增加人力资本而促进经济增长；生态环保可通过促进技术进步带来经济增长等。
    二者相互矛盾的一面主要表现在：生态环保有时限制了经济发展的空间，如生态保护区就不能发展部分工业、对污染企业和项目采取停产限产限排措施会影响短期经济增长等；生态环保需要巨大的投入，存在机会成本；生态环保需要对污染行为进行处罚，会减少企业利润，影响经济增长；生态环保需要消费者更多进行绿色消费，会减少部分非绿色的消费等。
    我们需要尽可能多地利用好二者相互促进的一面，协调处理好二者相互矛盾的一面。这就需要我们加快推进生态文明制度改革，尤其是加快建立自然资源资产产权制度、生态产品价值核算制度、多元化市场化生态补偿制度、碳交易制度等，以建立起二者相互促进的机制。
    生态文明建设的新产业
    推进生态文明建设，在经济方面可具体落实到大力发展绿色低碳产业上。发展绿色低碳产业，一方面可节约资源、保护环境，另一方面可促进经济发展。
    值得重点关注的绿色低碳产业有：一是节约环保产业。包括节能产业、节地产业、节材产业、节水产业、环保产品制造业、环保装备制造业、环保服务业等。节约环保产业之所以值得重视是因为，一方面，节约环保产业是典型的绿色低碳产业，可实现既要绿水青山又要金山银山的效果；另一方面，消费者的节约环保意识起来了，现在很多消费者在买商品时都开始关注这个产品节不节能、环不环保、绿不绿色、低不低碳，如果符合这些条件的话，价格贵一点他也要。同样是房子，如果房子边上有山有水有好空气，价格立马可以升上去，如果旁边是垃圾场、臭水沟，价格就会大幅下降。可见，好的生态环境越来越值钱，消费者也非常认可生态环境的价值。
    二是生态产业。生态产业也是典型的绿色低碳产业，包括林业、草业、农业、水务产业、沙漠产业、海洋产业等。这里重点强调一下草业。十九大报告指出，统筹山水林田湖草系统治理。在原来的“山水林田湖”后加了一个“草”字，这就更加符合生态系统的实际了。草可以发展成碳汇产业，形成碳汇经济。中南林业大学雷学军教授正在探索的“速生碳汇草”就给人以很大的启发。速生碳汇草长得既快又高，每年可割三至四茬，吸碳固碳能力强，经济价值高。据测算，每合成1吨生物质或1吨速生碳汇草，可吸收1.47吨二氧化碳，可释放1.07吨氧气，可吸收406万大卡能量，还可加工成饲料、建筑材料、燃料、化工产品、工艺品等多种产品。
    三是新能源产业。新能源是一个大家族，包括太阳能、风能、核能、水能、生物质能、海洋能、地热能等。目前，我国新能源在整个能源中只占10%左右的比重，煤炭、石油、天然气等传统化石能源仍然占90%左右。新能源比重偏低的原因之一是新能源发展的成本偏高，原因之二是传统化石能源的垄断限制了新能源的发展。但目前正在酝酿一场新的全球技术革命，其中就包括新能源技术革命，这会使新能源发展的成本大大降低。同时，新一轮垄断行业改革也会逐步打破传统化石能源的垄断。尽管太阳能、风能等新能源因为前几年各地大规模上项目，造成了重复建设和恶性竞争等问题，目前正在经历一个痛苦的调整过程，但新能源产业在经过调整后，仍然具有广阔的发展前景。
    四是高新技术产业。高新技术产业包括信息产业、人工智能产业、新材料产业、生物医药产业等。这些产业基本属于低消耗、低排放、低污染的绿色低碳产业，而且附加值高，产业链长，辐射面广，带动力强，发展前景十分广阔。目前，互联网正在升级，物联网正在大发展，云计算、大数据、人工智能、机器人、基因技术也在大发展，相关体制改革也在取得突破。这意味着高新技术产业正在迎来又一个发展的春天，更大的突破可能还在后头，将会产生很多新的消费空间和产业发展空间，对生态文明建设产生重大正面影响。
    五是绿色制造业。绿色制造业是指资源节约、环境友好的制造业。中国正处于工业化快速推进时期，是全球制造业大国和世界工厂，制造业快速发展为生态文明建设带来了很大压力。但制造业还将继续发展，生态文明建设怎么办？出路在于大力发展绿色制造业。目前，大多数制造业还是不绿色低碳的，消耗了过多的资源能源，产生了过多的环境污染。故制造业必须尽快推进转型升级。若制造业转型升级成功，成为绿色制造业，则发展前景仍然十分广阔。对企业来说，同样是生产一个杯子，如果一个企业能比其他企业更绿色、更低碳、更节能、更环保，同时成本又控制在一定范围之内，则这个企业就能占领新的市场制高点，就能获得新的市场竞争力。
    六是绿色服务业。服务业门类很多，如金融、物流、信息服务、商贸、流通、餐饮、文化、传媒、旅游、教育培训、医疗、健康保健、养老服务等。总体来说，服务业较制造业消耗资源能源较少，破坏环境较小，但服务业中也有消耗资源能源较多的，破坏环境较大的，许多服务业也面临转型升级的艰巨任务。按照生态文明建设的要求，服务业转型升级的方向就是大力发展绿色低碳服务业。即发展服务业也要尽可能提高知识和技术含量，尽可能降低资源能源消耗，尽可能减少对环境的破坏。
    生态文明建设的新行动
    生态文明建设重在行动。十九大报告指出，推进资源全面节约和循环利用，实施国家节水行动，降低能耗、物耗，实现生产系统和生活系统循环链接。倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费，开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等行动。
    “十三五”规划就生态文明建设提出了如下几个具体的计划、行动和工程，如：大气污染、水污染和土壤污染防治行动计划，新能源汽车推广计划，全民节能行动计划，工业污染源全面达标排放计划，循环发展引领计划；近零碳排放区示范工程，雨洪资源利用、再生水利用、海水淡化工程，山水林田湖生态保护和修复工程，濒危野生动植物抢救性保护工程；大规模国土绿化行动，蓝色海湾整治行动，反过度包装、反食品浪费、反过度消费行动，能效、水效领跑者引领行动等。
    关于生态文明建设的大政方针已定，方向已明确，颁布的法律法规已不少，制定的政策也有很多，现在最需要的是行动，通过行动将法律法规和政策等落到实处，通过全社会的行动实实在在地推进生态文明建设。
    （作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）