李晓西：完善生态治理需要协同共治

    作为一个发展中大国，我国经济快速发展已保持30多年，这在世界经济史上是从来没有过的。但与此同时，我国资源、环境与生态保护也面临重大挑战。习近平同志多次强调，我们既要金山银山也要绿水青山。实现这个目标，迫切需要推进国家生态治理体系和治理能力现代化，为走绿色发展道路提供有力保障。
    近20年来，我国生态环境方面的法律法规日益完善，政府在生态管理包括环境保护、资源合理利用和生物多样性维护方面做了很多工作，但很多地方仍然没有完全走出“边治理边破坏”的粗放发展模式。究其原因，主要同我们没有严格区分国家治理和政府管理有关：一方面，政府承担了过重的责任；另一方面，各治理主体没有很好发挥作用，没有实现协同共治。推进生态治理现代化，核心内容是明确治理主体，实现各主体协同共治，共同承担生态治理责任。
    加强顶层设计和总体协调。生态治理涉及方方面面，必须加强统筹协调。为彻底解决生态环境恶化问题，有效提高生态治理现代化水平，可以考虑成立国家生态治理领导协调机构，负责国家生态环境治理的顶层设计和总体协调。这一机构在统筹协调立法与行政执法、政府与民众共治、明确政府各项职责上具有最高权威，在国家生态治理现代化中起总枢纽作用。
    促进立法与执法、行政共同承担生态治理责任。从立法方面看，我国还没有一部专门的生态治理机构组织法来理清和界定生态治理体系中各治理主体的关系，明确国家生态治理机构设置、职能权限、职责分工、利益分配等事项。环境保护法只是原则性地规定了地方政府对辖区环境质量负责，没有明确规定政府各部门如何履责并进行监管。现行的环境资源法律主要以公民、法人和其他组织为调整对象，很少对政府行为进行规范和约束。这些空白亟须填补。此外，还需加快生态补偿立法，将生态环境资源开发与管理、生态环境建设、资金投入与补偿的方针政策等内容纳入法律规范。从司法方面看，需要研究环境司法在国家治理中的定位与落实问题，探索建立生态保护警察和检察官等制度，为生态保护执法工作提供强有力的司法保障。
    进一步规范生态治理中政府与社会、民众的关系。国家生态治理体系强调生态治理主体多元化，把民众与社会也视为治理主体。为了发挥社会各方面力量在生态治理中的作用，首先应建立利益相关方协商机制。出台一项环保新政策、新建一个工程项目，都需要与利益相关方进行对话协商。这种对话协商，短期内可能不利于快速推进发展，但有利于防止损害生态环境的工程上马，有利于社会各界对项目建设的监督，有利于促进公共项目建设科学化，从长远看有利于社会和谐和可持续发展。其次应鼓励和支持企业履行社会责任并形成相关制度。企业是生态治理的重要主体。在工业化过程中，应把企业对生态环境的影响降到最低。再次应建立全民参与生态治理的监督机制。重视发挥各类行业组织、公益组织、环保非政府组织以及民众的作用。在现实生活中可以看到，一些企业超标排污，有可能应付或化解政府部门的压力，但承受不了政府与民众联合起来的压力。
    进一步理顺生态治理中各级政府之间、同级政府各部门之间的关系。首先，中央政府与地方政府在国家生态治理体系中应定好位、分好工。我国生态环境治理实行国务院统一领导、地方政府分级负责。这是完全必要的，但需要进一步完善，理顺中央与地方政府在生态治理中的分工与权责关系，并落实到相关制度中。中央政府在相关制度政策上的安排非常重要，比如生态影响评估制度、认证制度、补偿制度以及生态审计都要建立健全，否则只能靠地方政府在微观上与企业博弈。另一方面，地方政府应克服重发展轻环保的倾向。其次，政府部门之间既应合理分工也应高效合作。现在，与环保相关的投资、国际条约谈判、可持续发展规划、气象公布等职能由多个部门分头掌管。这些部门只有加强沟通协调，才能在合理分工和有效协作基础上达到生态环保目标。现在，机构职能错位、管理范围冲突等体制性障碍仍然存在，阻碍了生态治理现代化，亟须建立有效的生态治理议事协调机构、环境管理联席会议制度、部门联系通报制度、环境违法案件移交制度等。
    （作者为北京师范大学教授）
    来源:人民日报